——2011年3月31日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上

湖北省民政厅厅长谢松保

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省人民政府委托，现就《湖北省村民委员会选举办法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）作如下说明：

一、修订的必要性

村民委员会选举制度是我国基本政治制度——基层群众自治制度的重要组成部分。完善的选举制度对于加强村民自治，保障基层群众民主权利，巩固农村基层政权有着重要的意义。

修订《湖北省村民委员会选举办法》是省人大常委会2011年的立法计划项目，也是省委、省人大、省政府领导高度重视的工作。现行《湖北省村民委员会选举办法》（以下简称现行《选举办法》）于1999年1月18日由省第九届人大常委会第七次会议审议通过。2002年8月2日，省人大常委会第三十四次会议对其进行了修改。十多年来，现行《选举办法》对规范我省村民委员会选举工作，加强基层民主政治建设，促进社会和谐，发挥了重要作用。2010年10月，第十一届全国人大常委会第十七次会议修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》），结合新时期村民委员会选举工作的特点，对我国村民委员会选举制度作了较大调整。我省现行《选举办法》中的一些条款与新修订的《村委会组织法》的规定不一致，也必须作相应的修改；同时，随着我省农村经济社会的发展和村民自治实践的深化，现行《选举办法》已不能完全适应村民自治的要求，难以解决村民委员会选举工作中出现的新情况、新问题，突出表现在：一是享有选举权和被选举权村民的范围过窄，造成大量有权利的村民外出务工后难以参加选举，一些长期生活在村里的外来人员无权参加选举的局面；二是委托投票制度操作性不强，影响到选举工作的透明度、公信度和选举的成败；三是罢免程序启动条件过高，难以发挥其应有的作用。而且，我省第八届村民委员会换届选举工作将于今年7月启动，迫切需要一部新的地方性法规提供制度保障。为更好地贯彻实施新的《村委会组织法》，保持与上位法的一致，保障我省村民委员会换届选举工作的顺利进行，抓紧修订《湖北省村民委员会选举办法》是十分必要的，也是十分紧迫的。

二、修订的过程

2010年10月28日新的《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施后，省人大常委会及时将《湖北省村民委员会选举办法》确定为2011年度立法计划项目，省政府也将此项工作列入重要议事日程，加快推进。

修订工作大致经历四个阶段：一是起草文本。从2010年10月开始，省民政厅牵头成立由民政、法制部门人员和有关专家、学者参加的法规起草小组。起草小组先后到北京、广东等地进行了学习，深入荆州、随州、宜昌、恩施、咸宁、黄石、襄阳、鄂州等地进行了调研，起草了《湖北省村民委员会选举办法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）初稿。《修订草案》初稿拟出后，省民政厅分别多次召开由基层政权和社区建设工作者、村民自治和法律专家、乡（镇）政府工作人员、村民委员会成员以及村民参加的座谈会，并进行了问卷调查，听取方方面面的意见，对《修订草案》初稿进行反复修改和对修订草案涉及的一些问题进行充分论证，形成了《修订草案》（送审稿）。二是调研论证阶段。2011年1月20日至22日省人大内司委和省法制办领导分别带队到黄石市的大冶市、西塞山区、咸宁市的通山县、嘉鱼县进行调研，与当地组织、民政、农业、妇联、财政等部门的负责同志以及部分乡镇、村干部和人大代表进行座谈,就换届选举中的热点、重点问题征求基层意见，并组织了有关专家对《修订草案》中的部分内容进行了论证。三是修改完善。省政府法制办在接到送审稿后，及时征求了省委组织部、省财政厅、省农业厅、省妇联等相关部门和市州的意见，经过反复修改，形成了省政府常务会议审议稿。四是呈报送审。2011年2月28日，省政府常务会议原则通过后，省法制办有根据省领导的意见，进行了补充修改，形成了《湖北省村民委员会选举办法（修订草案）》的议案。

三、修订的依据和主要内容

修订《湖北省村民委员会选举办法》的主要依据是修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》。

《修订草案》共42条（比现行《选举办法》多9条），包括总则，选举工作机构，参加选举村民的登记，候选人的产生，投票与当选，辞职、职务自行终止、罢免与补选，法律责任以及附则等八章。《修订草案》保留了现行《选举办法》的框架结构和部分条文，但也作了重要修改。

四、《修订草案》中的五个重要问题

一是加强对选举工作的领导和指导。选举工作实践表明，要把村民委员会选举工作做好，最根本的还是要加强领导和指导。围绕加强对选举工作的领导和指导问题，《修订草案》根据修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》中的有关规定，结合村民自治的特点，增加或完善了以下几方面的规定。一是突出了党在农村的基层组织的领导地位（见第六条、第十条）；二是细化了村民选举委员会组织选举工作的具体职能（见第十一条、第十八条等）；三是进一步明确了县、乡两级村民委员会选举工作指导组的职责（见第九条、第十一条、第二十一条）。此外，《修订草案》还对县级人民政府民政部门、乡级人民政府在选举工作中的重要作用作了适当规定。上述规定符合选举工作的现实需要，有利于保证选举工作的顺利进行。

二是委托投票制度。目前，不少村外出打工的青壮年农民达到有选举权的村民的30%－40%左右，这些外出村民多数很难回家参加选举，因而需要通过委托投票的形式行使自己的民主权利。由于这一群体人数众多，委托投票成了选举能否成功的关键问题。《修订草案》在保留现行《选举办法》有关规定的基础上，在第二十二条中补充了新的规定，一是委托应该采取书信、手机短信、电子邮件的方式；二是委托情况要告知村民选举委员会；三是经选举委员会核查后确认有效的委托行为，委托人和被委托人名单要予以公布；四是名单公布后不得随意变更或撤回。这些规定增强了委托的透明度和严肃性，可在一定程度上防止操纵选票行为，保障选举的公正、有序。

三是村民委员会成员的罢免制度。《修订草案》中的罢免是指村民对于认为不称职或者不满意的村民委员会成员，在其任职期届满前用投票的方法免除其职务的活动。这是村民监督村民委员会成员的重要手段，也是村民选举活动的继续和延伸。然而，现实中罢免制度难以实施，原因主要有两个方面：一是动议罢免的主体单一。要达到现行《选举办法》规定的“本村五分之一以上有选举权的村民联名”的条件是很困难的，因而罢免程序无法启动。二是罢免的相关规定不具体，操作性不强。《修订草案》针对上述问题，从以下四个方面对罢免制度作了进一步完善。一是增加了动议罢免的主体，在第三十三条规定，除“五分之一以上有选举权的村民”可联名提出罢免要求外，“三分之一以上的村民代表”也可联名提出罢免要求。二是强化了乡级人民政府的监督作用，赋予其罢免建议权。在第三十四条规定，村民委员会成员如果违反法律、法规受到刑罚以外的其他处罚，或者失职、渎职造成村民利益重大损失，或者连续三个月以上无正当理由不参加村民委员会工作的，当地乡级人民政府可以向村民委员会提出书面罢免建议。三是明确了罢免有效性的规定。在第三十五条第三款中规定，“罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。”四是增加了罢免通过或未通过后的有关规定。在第三十五条第三款规定，“罢免获得通过的，被罢免的村民委员会成员自通过之日起终止职务，十日内办理工作交接手续。罢免未获通过的，村民、村民代表或者当地乡级人民政府在六个月内不得以同一事实和理由再次提出罢免要求或者罢免建议。”

四是选举经费。上几轮换届选举工作的经费基本上是村里承担的，现行《选举办法》中的有关规定没有落实到位。据调查，选举工作经费一个村少的万余元，多的几万元，但由于村级经济基础薄弱，不少村只能通过挪用和举债完成选举工作。针对这种情况，《修订草案》第八条规定：“各级人民政府组织、指导村民委员会选举工作所需经费，由本级财政拨付。村民委员会的选举工作经费在村级收入中列支。对经济困难的村，当地县级和乡级财政应给予适当补助。”其中关于县级财政给予适当补助的规定，是《修订草案》中新增的内容。之所以这样规定，是因为村级提留取消后，不少村失去了稳定的收入来源，“在村级收入中列支”的规定很可能落空，因而在乡级财政给予补助的同时，还需要县级财政给予适当补助。

五是制度廉洁性审查情况。根据《省委办公厅 省政府办公厅转发〈省纪委关于开展制度廉洁性评估工作的方案〉的通知》（鄂办发[2010]42号）要求，省政府组织相关部门对《修订草案》进行了制度廉洁性审查。认为《修订草案》将预防腐败的要求贯穿于制度建设的始终，没有滋生腐败的漏洞，没有扩张权力、减免责任，违反法律法规，谋取不正当利益的情况，权力配置、职权划分、程序设计符合国家法律和我省村民委员会选举工作的实际需要，监督机制完善，责任追究机制健全，符合我省制度廉洁性的规定。

以上说明和《修订草案》是否妥当，请予审议。