关于《湖北省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法（修订草案）》的说明

——2011年5月23日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第24次会议上

湖北省住房和城乡建设厅厅长   李德炳

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府委托，现就《湖北省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法（修订草案）》（以下简称《办法（修订草案）》）作如下说明：

一、制定本《办法（修订草案）》的必要性

城乡规划是重要的公共政策，是各级政府统筹城乡空间布局和各项建设、保护和合理利用资源、引导和促进城乡经济社会全面协调可持续发展的重要依据。科学制定和实施城乡规划对于维护社会公正公平，保障公共利益和公众合法权益，推动和谐社会建设具有十分重要的作用。

2007年10月28日，十届全国人大常委会第十三次会议审议通过了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），并于2008年1月1日起施行，原《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）同时废止。1992年10月9日我省第七届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，1998年7月31日省第九届人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过的《湖北省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》，是依据1989年颁布的《城市规划法》制定的，理应废止，同时需要制定《湖北省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》（以下简称《办法》），以保障《城乡规划法》在我省的贯彻实施。

（一）制定《办法》是贯彻实施《城乡规划法》的需要

《城乡规划法》在立法指导思想上贯彻了科学发展观和统筹城乡发展的要求，强调了城乡规划在引导、促进城乡经济社会全面可持续发展中的统筹协调和综合调控作用，在规划的制定和实施方面作出了很多新的规定。为更好地贯彻落实《城乡规划法》，需要通过地方立法，更新原有的城乡规划理念和指导思想，健全统筹城乡集中统一的规划管理机制，进一步补充、细化和完善城乡规划编制、审批程序和制度。

（二）制定《办法》是适应我省经济社会发展的客观需要

城乡规划是政府引导和调控经济社会发展的重要依据和基本手段。我省正处在经济社会快速发展、工业化和城镇化快速提升的历史阶段。一方面我省城乡规划在引导城乡建设发展中取得了一定成绩；另一方面，经济社会发展也不断对城乡规划提出新的要求。通过制定《办法》，可以进一步明确各级政府依法管理城乡规划的职责，保证城乡规划科学有效实施，为经济社会发展提供支撑和保障。

（三）制定《办法》是维护公共利益和城乡规划严肃性的需要

城乡规划具有重要的公共政策属性，关系到各行各业的发展和广大公众的利益，是事关全局和长远发展的重大决策。近年来，城乡规划的权威性和严肃性不断受到冲击，擅自改变规划、违反规划的现象时有发生，致使城乡发展的整体利益、长远利益以及公众的合法权益受到损害。通过制定《办法》，可以强化城乡规划的法律地位，依法维护规划的严肃性，遏制破坏规划、违反规划的行为，加大对公共利益和公民合法权益的保护力度。

（四）制定《办法》是进一步加强我省城乡规划管理的需要

我省城乡规划工作在引导城乡规划、建设、管理，促进城乡经济和社会发展等方面起到了不可忽视的重要作用，但仍然存在一些问题。一是一些地方在规划管理中存在城乡脱节的现象，重城市轻农村，重规划轻管理，村镇规划建设管理机构不够健全，乡镇和村庄的规划管理还比较薄弱；二是规划管理各自为政、肢解规划统一管理权的现象还时有发生，特别是有些开发区进行所谓的封闭式管理，严重影响了规划的统一实施；三是有的地方在城乡建设中脱离实际，不顾环境资源承载能力和经济条件，急功近利，搞“政绩工程”、“形象工程”；四是不按法定规划实施，频繁修改规划，盲目建设等问题还大量存在。针对存在的这些问题，迫切需要通过地方立法加以规范。

为确保《城乡规划法》的顺利实施，依法加强我省城乡规划编制、实施和行政执法，加快推进新型城镇化建设，制定我省《办法》是十分必要的。

二、起草本《办法（修订草案）》的过程

省人大、省政府对本《办法（修订草案）》的立法工作一直高度重视。近三年来，省人大分管主任、省政府分管省长以及省政府法制办领导就《办法》立法工作先后带领有关人员到部分兄弟省份和省内一些市、县进行调研，多次到省住建厅等单位听取工作情况汇报，对《办法（修订草案）》的起草工作给予了及时有力的指导。

从2008年年初《城乡规划法》实施之日起，我们就开始着手我省《办法》的立法相关工作。一方面组织全省城乡规划建设管理系统认真学习、宣传《城乡规划法》，为我省立法工作做好思想准备。先后组织全省各市、州、县收看全国宣传贯彻《城乡规划法》电视电话会议，邀请住建部领导和中国城市规划学会专家到我省作专题宣讲。请省人大、省政府领导在《湖北日报》发表专题文章，推进《城乡规划法》的宣传贯彻。组织召开全省设市城市规划局长座谈会，举办全省规划建设管理县（市）长培训班，着力提高各级领导干部贯彻《城乡规划法》的能力，为加快我省配套法规制度建设奠定良好的思想基础。

另一方面，我们根据省人大常委会、省政府立法计划，有力有序地组织了起草工作。在广泛调查研究，充分吸收一些兄弟省份立法成果的基础上，于2008年6月形成了《办法（修订草案初稿）》。之后，又先后多次召开各市县规划局长座谈会和专家审查会，在系统内反复讨论修改，经过数易其稿，于2010年4月形成了《办法（修订草案送审稿）》。省政府法制办将《办法（修订草案送审稿）》印发到部分市政府以及省政府有关部门征求了意见。在此基础上，组织有关部门进行反复论证和修改，充分消化、吸纳了各方面的合理意见和建议。2011年3月底，《办法（修订草案送审稿）》经过了省纪委、监察厅进行的制度廉洁性评估。2011年4月25日省人民政府常务会议讨论通过了《办法（修订草案）》，提请本次省人大常委会审议。

三、需要说明的几个问题

（一）关于贯彻城乡统筹思想，实现城乡统一规划、管理问题

较原《城市规划法》相比，《城乡规划法》最大的特点，就是统筹规定了城乡统一规划、管理。为贯彻《城乡规划法》，《办法（修订草案）》针对我省城乡规划二元分割的管理模式，在以下几个方面做了细化和补充规定。

1、提出了我省城乡规划的集中统一管理方式。在《办法（修订草案）》起草中，把建立城乡统筹下的城乡规划集中统一管理的指导思想放在首要位置，在第六条中明确规定：“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，城乡规划主管部门的人员编制数量应当能保障城乡规划管理工作的正常开展。设区的市的市辖区、各类开发区（园区）原则上不设规划管理机构，如确有必要，可由县级以上人民政府城乡规划主管部门设置派出机构，具体负责该区域的城乡规划管理工作。县（自治县）人民政府所在地镇以外的镇和乡（民族乡）人民政府依法承担城乡规划管理职责，并确定相关机构或者人员负责具体工作。”这样规定，一是有利于减少和避免市辖区、开发区（园区）分割规划管理权，保障规划集中统一实施；二是有利于解决目前我省一些乡镇没有规划管理机构或放任规划管理的问题。

2、增加了区域性城镇体系规划内容。结合本省实际在《办法（修订草案）》第二条中增加了省内跨行政区域城镇体系规划，即“城镇体系规划分为省域城镇体系规划、省内跨行政区域城镇体系规划、市（县、自治县）域城镇体系规划。”进一步完善城乡规划体系内容，以保障和加强省内跨区域空间资源的合理配置和统筹协调发展。

3、强化了镇、乡、村庄规划的编制与管理。针对我省目前镇、乡、村庄规划薄弱、乡村布局分散零乱的问题，在《办法（修订草案）》第三条中增加了“市（县、自治县）域城镇体系规划确定需要制定规划的村庄，有关镇、乡（民族乡）人民政府应当制定村庄规划。鼓励其他村庄根据发展需要制定村庄规划。”在《办法（修订草案）》第十二条中增加了村庄布局规划，即：“市（县、自治县）人民政府在制定市（县、自治县）域城镇体系规划时，应提出市（县、自治县）域村庄布局的指导意见。制定镇总体规划、乡规划应同步制定镇、乡的村庄布局规划。”

（二）关于城乡规划与各类规划的关系问题

1、明确了各类规划的层级关系和制定程序。在《办法（修订草案）》第一章“总则”第三条和第二章“城乡规划的制定”中逐条规定了城镇体系规划、城镇总体规划、开发区（园区）规划、各类专项规划、详细规划、乡村规划、“四线”等规划的制定、审批、备案要求，细化了规划的层级关系，强化了下位规划必须与上位规划相衔接，以防止上下级规划脱节、不落实的问题。

2、强调了各类专项规划与城乡规划的衔接。《办法（修订草案）》第十五条规定“城市、县（自治县）人民政府的有关部门应当会同城乡规划主管部门，依据城市总体规划组织编制专项规划，并依照相关规定审批”；第二十五条要求“城市、县（自治县）人民政府城乡规划主管部门应当会同建设、国土资源、公安、消防、人防等有关部门编制地下空间开发利用规划，对地下的交通设施、人防设施、公用设施、各类管网等进行统筹安排，地下空间开发利用应当履行规划审批、竣工核实手续。”这样规定，保障了各类专项和地下隐蔽工程建设统筹协调，按统一规划实施。

3、规定了土地使用管理中城乡规划部门与有关部门的关系。依据《城乡规划法》第三十八条、三十九条的规定，在《办法（修订草案）》第三十条中更加明确规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，出让单位应持相关文件向项目所在地城市、县（自治县）人民政府城乡规划主管部门申请规划条件，城市、县（自治县）人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分”,“未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”此外，为解决房屋实际用途与房屋权属登记的用途不一致而产生的矛盾，《办法（修订草案）》第三十七条要求“建设工程使用人不得擅自改变规划许可确定的使用性质”,“未经批准擅自改变建设工程规划许可确定的房屋使用性质的，房产主管部门不得办理登记、过户、转让手续。”

（三）关于规范规划行政许可问题

1、重大项目选址意见要实行分级管理。在《办法（修订草案）》第二十七条[建设项目选址]中依照《城乡规划法》第三十六条、三十七条的规定以及国务院（国发[2002]13号）和国家九部委（建规[2002]204号）文件要求，作了实行省、市分级核发以及跨区域核发的明确规定，保障了在国家、省级、跨区域和影响相邻区域的重大项目选址更加科学、更加慎重，可克服重大项目选址的地方随意性和重复建设。

2、规划条件和规划条件核实纳入行政许可程序。根据《城乡规划法》第三十八条、三十九条、四十五条关于规划主管部门在土地出让前首先要提出规划条件和在工程竣工时要实行规划条件核实的规定，《办法（修订草案）》在第三十条中增加了规划条件确定的程序；在第三十一条中专门规定了调整用地性质、变更容积率的程序；在第三十四条中设立了规划条件核实合格证制度，作为规划行政许可必备程序。这样规定，可以有效防止规划批后随意变更规划和乱建行为的发生。

3、 “一书三证”和临时建设行政许可。《城乡规划法》规定了城乡建设项目中要实行“一书三证”制度，这是《城乡规划法》的核心制度。为了使其在实行中更易操作，方便群众，提高行政许可效率，《办法（修订草案）》在第二十七条、二十八条、二十九条、三十二条、三十四条中不仅规定了更加细化、符合实际的“一书三证”行政审批程序，且规定了办理时序要求，符合依法行政的高效便民原则。

对临时建设行政许可，《城乡规划法》明确规定由地方政府制定，因此，在《办法（修订草案）》中第三十三条做了详细规定。

（四）关于城乡规划实施的监督和法律责任问题

1、建立城乡规划督察制度。为了加强对城乡规划实施的监督，维护城乡规划的科学性和严肃性，依据《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发〔2002〕13号）、《国务院办公厅转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知》（国办发[2006]12号）, 《办法（修订草案）》第四十二条明确规定“县级以上人民政府应当建立健全城乡规划督察制度，加强对城乡规划的编制、审批、实施、修改的监督检查和对违法建设的查处”。

2、细化人大监督、部门监督、群众监督、新闻媒体监督制度。《办法（修订草案）》第四十三、四十四、四十五、四十六、四十七依次规定了[人民代表大会监督]、[各级城乡规划主管部门监督]、[镇、乡、街道办事处、居委会等监督与义务]，以及[社会群众媒体监督]。这样规定，明确了监督渠道，将关系社会公共利益的城乡规划置于广大公众的监督之下，符合建设透明政府、责任政府的目标要求。

3、明确法律责任中的处罚条款，细化了处罚权限和自由裁量范围。依据《城乡规划法》、《行政处罚法》的有关条款，《办法（修订草案）》细化明确了责任处罚规定条款，主要对未组织公示听证、违反建设工程规划许可、违反乡村建设规划许可、违反临时建设许可、擅自改变地形地貌、擅自改变规划条件、未按规定公示、非法买卖（转让、伪造）证书以及违规设计等违法行为做了明确规定，并根据违法行为的轻重、影响和损失大小在上位法律的规定权限内细化了处罚自由裁量权。这样规定，强化了城乡规划实施管理的可操作性，防止裁量权过大的不规范行为，切实做到有法可依。

以上说明及《办法（修订草案）》，请一并予以审议。