——2010年9月26日在湖北省第十一届人民代表大会

常务委员会第十八次会议上

省安全生产监督管理局局长

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省人民政府委托，我就《湖北省民用机场净空安全保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：

一、制定《条例（草案）》的必要性

（一）制定《条例（草案）》是保护人民群众生命财产安全的需要

机场净空安全保护，是指对机场周边一定范围内影响飞行安全的各种因素进行有效预防、控制和消除，创造一个适航的、安全的、“干净的”近空空域(民用机场净空障碍物限制面示意图见附录1)。根据对全世界商用喷气运输机飞行事故的统计，起飞和降落事故约占全部飞行事故的70％，而机场净空对保证飞机起飞、着陆安全具有极为重要的作用。

目前，我省民用机场周边存在着一些影响净空安全的因素，主要有：一是修建影响飞行安全的建筑物或者其他设施；二是放飞影响飞行安全的鸟类；三是种植影响飞行安全或助航设施正常使用的植物；四是升放无人驾驶的自由气球、系留气球等升空物体和进行热气球、滑翔机、动力伞等飞行活动；五是设置垃圾场、屠宰场、分拣场，漂浮物吹进飞行区，且吸引大量鸟类；六是焚烧产生大量烟雾、粉尘、废气的农作物秸秆、工业废料、垃圾等物质或者燃放焰火；七是从事影响电磁环境的活动（有关资料详见附录2）。这些危害因素的存在，致使飞行不安全事件时有发生，危及航空器飞行安全。如果对机场净空安全不能实施有效保护，就有可能产生飞行事故，给人民群众的生命财产造成严重损失。保护机场净空安全就是保证飞机正常起降的前提条件，就是保护机上人员和机场周边居民的人身财产安全。因此，湖北地区机场净空立法保护迫在眉睫。

（二）制定《条例（草案）》是保障城市与机场协调发展的需要

近年来，湖北民用航空运输业发展迅速。天河、三峡、恩施和襄樊四个民用机场2009年的旅客吞吐量达到1257.2万人次，同比增长23.9 %。其中，武汉天河机场旅客吞吐量去年首次突破千万人次大关，达到1130万人次，较“十五”末期增长了135%；今年预计可达1350万人次，较去年增长20%，可望继续保持在全国机场前12位。预计在“十二五”乃至更长一段时期内，座拥“九省通衢”、大陆地理中心地利的湖北民航运输业还将继续高速发展，为湖北的经济建设和社会发展做出积极的贡献。

机场与城市的发展是相互促进、相互制约、相互依存的关系，其中机场净空安全是一个关键因素。例如，原武汉南湖机场位于武昌近郊，开放改革后，城市建设发展很快，机场跑道也向两端延伸加长，没过几年时间，就有50余个障碍物出现在净空范围内，机场净空严重恶化，飞行安全得不到保障。虽然地方政府根据当时国务院主要领导的批示于1990年10月断然先后拆除了三个烟囱、多座楼房、围墙，砍伐200余棵水杉、柳树，并责成电力部门降低高压线高度9.13米，机场亦采取了产生巨额经济损失的起飞减载等安全措施，但最终还是因为机场不能正常运行而被迫关闭，不得不于1995年花巨资搬迁。此外，位于海口市区的大英山机场也是由于过多的超高障碍物建于净空保护区内，虽然机场改变了运行标准并于1996年被迫取消夜航，还是不得不于1999年关闭。事实证明，机场净空安全若有保障，机场与城市就会协调发展、相得益彰，否则将直接影响到机场的使用效率乃至于生存，影响到当地甚至更大的行政区域内的经济和社会发展效益。

随着武汉临空经济的快速发展，天河机场净空范围内的建筑物不断“长高”，对净空安全的威胁亦不断增加。恩施机场也面临着同样的问题，地方规划在机场东侧大约300米处修建一条宽30米大道，在机场西侧修建一条30米宽大道与其在北边相接。为了我省民用机场避免重蹈搬迁覆辙，有必要通过净空立法对城市与机场的发展予以规范、协调。

另一方面，加强机场净空安全保护是保障枢纽机场未来发展的需要。《中国民用航空发展第十一个五年规划》将武汉定位为“大型机场”，《湖北省经济和社会发展第十一个五年规划纲要》要求“尽早将其建成全国大型机场”。2006年10月，中国民航局和湖北省政府共同确定武汉为国内第一个航空运输综合改革试点，开始打造以武汉机场为核心的中部地区现代立体交通枢纽。武汉机场总体规划已经出台，新的扩建即将开始，预示着机场发展与城市发展的矛盾将进一步突出。如果不及时通过立法对机场净空保护做出制度性安排、对机场净空范围内的建设行为予以超前规范，不仅会影响近期的机场安全，而且还会影响机场总体规划的实现。

（三）制定《条例（草案）》是落实机场净空安全监督管理职责的需要

为了保障机场净空安全，必须明确有关各方的权利与义务，其中的关键是要明确监管部门的职责。历史表明，机场净空保护范围内的危害因素从无到有、由少及多、积重难返，最后发展到不得不新建机场的程度，最关键的原因还是由于有关部门监管缺失或者滞后所致。湖北机场集团公司对净空保护范围内出现的超高建筑物投入了大量人力物力进行管理，但受限于无法可依、执法主体不明等难题，收效甚微。影响机场净空安全的因素较多，分别属于多个政府部门监督管理职责范围；由于机场净空安全监管难度大，我国有关立法尚处在完善过程中，对监管主体的规定确有不够具体之处；外地立法的有关规定也都因地制宜、不尽一致；我省政府机构“三定”亦正处于进行之中。故此，通过制定《条例（草案）》，明确地方政府及其有关部门的职责，对于迅速填补地方机场净空安全监管制度的空白,解决目前在机场安全监管体系方面存在的职责不明、权限不清的现状，无疑是十分紧迫的。

二、《条例（草案）》的起草过程和立法依据

在省人大、省政府的高度重视下，2008年我们就开始着手《条例（草案）》的立项准备工作。2008年11月，湖北省安监局向省人大报送了2009年立法计划，建议将《湖北省民用机场净空安全保护条例》列入省人大常委会2009年度立法计划项目，得到了省人大的大力支持，2008年底，省人大已将此《条例》列入了2009年预备立法计划。

为完成好《条例（草案）》的起草工作，我们抽调专人成立了起草专班，制定了具体工作方案。历时近3年，先后完成了《条例（草案）》的初稿、征求意见稿、讨论稿、送审稿的拟草与修改。其间，每一稿都广泛深入听取企业、监管机构、省直有关部门、高等院校法律专家、省人大、省政府法制办有关专家的意见和建议，反复修改，努力完善。 

省人大对《条例（草案）》的拟草工作十分重视。今年4月13日，省人大党组副书记、副主任任世茂率财经委组成人员赴天河机场进行《条例（草案）》的立法调研，召开了有省公安厅、省安全生产监督管理局、民航湖北安全监督管理局等11个部门和单位参加的座谈会，听取对民用机场净空安全保护立法的意见和建议，视察了机场周边有关影响净空安全的隐患现场，并对《条例（草案）》的拟草如何体现湖北特色、贴近实际、解决工作中的实际问题提出了指导性意见。2010年6月22日，省人大财经委在汉召开了专家座谈会，对《条例》进行了论证，征求了意见。9月13日，省人大财经委再次听取我们的工作汇报，并就进一步修改《条例（草案）》提出了明确的指导意见。9月中旬，省人大财经委主任段远明带队到贵州省进行立法调研，考察了该省的机场净空保护立法工作，形成了《关于贵州省机场净空保护立法考察情况的报告》。这些都是对我们做好相关工作的极大鞭策与支持。

省政府法制办对《条例（草案）》的拟草给予了大力支持，广泛地书面征求监管部门、省直有关部门和武汉、宜昌、襄樊、恩施等市、州人民政府的意见，先后到省内外进行立法调研，在充分听取各方意见并借鉴外地经验的基础上，反复研究、协调、修改，形成了《条例》送审稿，2009年7月20日经省政府常务会议审议通过，2009年8月3日将《湖北省民用机场净空安全保护条例（草案）》提请省人大常委会审议，正式进入省人大常委会立法程序。

制定《条例（草案）》的主要立法依据是《安全生产法》、《中华人民共和国民用航空法》、《城市规划法》等。同时，《民用机场管理条例》(国务院令第553号)、《中华人民共和国飞行基本规则》（国务院、中央军委令第288号）、《中华人民共和国通用航空飞行管制条例》（国务院、中央军委令第371号）、《国务院、中央军委关于保护机场净空的规定》、《国务院、中央军委关于加强机场净空保护的通知》、《国务院办公厅关于加强民航飞行安全管理有关问题的通知》以及《建设部、中国民航总局关于加强规划管理保护机场净空的通知》、中国民航局《民用机场运行安全规定》、《中国民用航空总局关于保护机场净空的通告》也是我们起草《条例》的重要依据。此外，我们还借鉴了四川、安徽、上海、重庆、宁夏、贵阳等地立法实践中的经验和作法。

三、几个主要问题的说明

（一）关于监管职责问题

民用机场净空安全监督管理涉及地方政府多个部门、民用航空管理部门和机场管理机构。根据《安全生产法》的规定，县以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，县级以上地方各级人民政府有关部门在各自职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。因此，《条例（草案）》对民用机场净空安全管理分别规定地方政府负总责，安监部门负责综合监管，规划、建设、无线电、公安、工商、环保、林业、国土、气象等部门在各自的职责范围内对机场净空安全负责。同时也明确了民航湖北管理部门及机场管理机构的职责。

（二）关于涉及机场净空安全的禁止行为

《航空法》虽然对在机场范围内和机场净空保护区域内禁止从事的活动有明确规定，但并没有涵盖所有影响飞行安全的行为。因此，作为地方立法，有必要对影响净空安全的行为一一列出，一方面有助于公众知晓哪些是禁止行为以便遵循，另一方面便于执法。因此，根据上位法的有关规定和我省净空安全的实际情况，《条例（草案）》第八条对影响我省净空安全的行为作出了更为详细的规定。

（三）关于机场净空保护区内建筑物或设施的规划

影响机场净空安全的主要因素之一是超高建筑物或者设施，机场净空安全与城市规划的关系极为密切，故规划部门与机场管理机构应当加强联系与沟通。为此，《条例（草案）》第九条规定，“规划行政主管部门在审批民用机场净空保护区域内的建筑物或者设施项目时，应当书面征求民航管理部门的意见”；第十六条规定，“民航管理部门和机场管理机构应当加强对民用机场净空状况的核查，发现影响民用机场净空保护的情况，应当立即制止，并书面报告民用机场所在地县级以上人民政府。接到报告的县级以上人民政府应当及时采取有效措施，消除对飞行安全的影响”。

（四）关于执法主体问题

《民用航空法》虽然明确规定了在民用机场范围内和机场净空保护区域内禁止从事的活动，却没有规定违法行为的法律责任，自然也没有明确谁是行政执法主体。《民用机场管理条例》第七十九条等规定了违法行为的法律责任，并把行政执法权授予了“民用机场所在地县级以上人民政府”、“民用机场所在地无线电管理机构”。考虑到与上位法保持一致，本《条例》第二十五条、第二十八条规定，由民用机场所在地县级以上人民政府行使行政执法权。

以上说明，连同《条例（草案）》，请予审议。