湖北省人民政府国有资产监督管理委员会主任  杨泽柱

2011年3月31日

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省人民政府的委托，现就《湖北省企业国有资产监督管理条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：

一、制定的必要性

首先，制定国资监管地方性法规是落实党的十六大提出的关于深化国有资产管理体制改革方针政策的需要。2002年，党的十六大报告明确提出“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的改革要求。2003年5月，国务院发布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，正式从立法上确认了新的国有资产管理体制的基本框架和主要内容。2008年10月，十一届全国人大常委会审议通过《企业国有资产法》，进一步就履行出资人职责的机构、企业管理者的选择与考核、关系出资人权益的重大事项、国有资本经营预算、国有资产监督等事项作出了规定。

我省是全国重要的老工业基地之一，国有经济比重较高，在全省国民经济发展中居于主体地位，发挥着主导作用。加强企业国有资产监督管理，通过地方立法进一步深化国有资产监督管理体制改革，不仅关系到全省国有经济巩固发展，更关系到全省经济社会发展全局。

其次，制定国资监管地方性法规是我省坚持国有资产监管体制改革的方向，巩固改革成果的需要。2003年底，按照国家国有资产监督管理体制改革的要求，我省省市（州）两级政府相继组建了国有资产监督管理机构，逐步形成了权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。然而，新的国有资产管理体制的一大特点是分级代表、分级管理，即由国务院、省、市三级政府分别代表国家对国有资产履行出资人职责。在这种体制下，各地区、各级政府对本级国有资产管理体制的改革在坚持党的十六大确立的“三分离、三结合”的基本方向的同时，都具有鲜明的地方特色，改革的力度、监管的方式因国有资产数量、质量的不同而存在着较大的区别。因此对地方国有资产监管而言，一方面，《企业国有资产法》以及国务院、国务院国资委制定、颁布的关于经营性国有资产监管的法律、法规和规范性文件，主要针对中央出资企业，省级和市级有时并不能直接适用；另一方面，对本省国有资产管理体制改革的探索经验和本土特色亟需通过地方立法予以制度化、法律化，充分发挥法律的规范和保障作用，以进一步巩固地方国资监管体制改革的成果，推动改革进程。

再次，制定国资监管地方性法规是进一步完善我省国有资产监督管理体制，确保国有资产保值增值的需要。自2003年全省省市两级国资监管机构相继组建以来，经过近五年的不懈努力，全省国有资产监督管理体制逐步理顺，全省国有经济的活力、控制力和影响力不断增强，国有企业整体竞争力明显提高，进一步深化改革的环境得以改善。但与此同时，随着改革的深入推进，政企分开不到位、出资人职责不到位、出资企业不到位、国企改革遗留问题处理不到位等问题还不同程度存在，部分地方国资委职能萎缩、甚至还出现了将部分出资企业划转回原主管部门等违背改革进程的情况，亟需在企业国有资产监管地方立法中进一步明确履行出资人职责的机构的法律地位，界定企业国有资产范围，理顺国资监管机构与其他受委托监管机构的职责关系，不断完善我省国资监管体制，保障企业国资监管的统一性、完整性。

二、起草的过程

省国资委从2006年开始着手起草条例草案，并积极向省人大常委会申报立法计划。该条例于2007年、2008年、2009年连续三年被省人大常委会列入立法预备项目，并于2010年被确定为正式立法项目。

从条例草案起草过程来看，草案稿大致经历五个阶段：一是起草草案。2006年底，省国资委着手开展条例草案起草工作后，先后于2007年9月与省人大财经委相关同志赴云南省进行立法调研，于2008年7月在全省范围开展书面立法调研，在广泛征求、收集省内外相关部门的意见后，初步形成了条例的草案稿；二是调研论证。2009年5月，《企业国有资产法》颁布实施后，省国资委及时依据该基本法对草案的框架结构进行调整，对部分内容、表述进行修正，并于2009年7月与省人大财经委先后到天津、辽宁、吉林三省市进行立法调研。2009年10月12日，省国资委主任办公会讨论通过《湖北省企业国有资产监督管理条例》（送审稿），并呈报省人民政府提请审议。三修改完善。2009年11月，省法制办就条例（送审稿）书面征求经信委、住建厅、财政厅、审计厅、交通运输厅等省直部门意见，公开征求社会意见。2010年3月省法制办与省国资委赴武汉、宜昌、重庆等市进行考察调研。2010年5月，为进一步推动条例立法进程，省人大财经委、预算工委及省国资委相关同志再次赴上海进行调研，经综合多方意见、多次修改、反复论证，形成省政府常务会审议稿。四是呈报送审。2011年1月17日，省政府常务会议审议条例草案，各参会省直部门未提出修改意见，参会省政府领导一致认为条例草案符合湖北实际，同意将其提交省人大审议，形成了《湖北省企业国有资产监督管理条例（草案）》的议案。五是省人大财经委立法论证及初审。2011年3月3日，省人大财经委组织专家对省政府提交的《湖北省企业国有资产监督管理条例（草案）》进行了立法论证，省人大常委会副主任任世茂、省人大财经委主任委员段远明等领导参加了论证会。会上，省人大常委会副主任任世茂、省人大财经委领导以及各位专家对条例草案的立法必要性给予了充分肯定，并提出了中肯的修改意见和建议。3月18日上午，湖北省第十一届人民代表大会财政经济委员会第45次会议对条例草案进行了初审,认为条例草案符合国家相关法律法规，内容基本可行，建议提请省十一届人大常委会第23次会议审议。

三、主要内容的说明

条例草案分九章，共六十条，其章节安排与《企业国有资产法》基本一致。草案主要结合了《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》和国务院国资委、省政府制定发布的关于国资监管的规章及规范性文件。

（一）关于企业国有资产的界定

《企业国有资产法》对企业国有资产的概念只是进行了抽象概括，条例草案在抽象概括的同时进行了列举。草案进行列举的原因是，我国过去实行分散的国有资产管理体制，尽管《企业国有资产法》对企业国有资产界定已经很清楚，但在实际工作中却经常为监管主体发生争议，造成许多应该由国资委监管的资产却由其他部门监管，不符合国家新管理体制的要求，不利于国有资产保值增值。因此，条例草案对企业国有资产的范围予以列举明确，有利于履行出资人职责的机构正确履职，健全国有资产监督管理体制。与此同时，对于金融、文化类特殊企业国有资产，鉴于该类资产监管在适用一般监管制度的同时，还应适用有关金融、文化方面有关法律、法规的特别规定，因此草案在企业国有资产的范围进行一般列举的同时，在《附则》章节中单列一条规定“金融企业国有资产的管理与监督，法律行政法规另有规定的，依照其规定。文化企业的国有资产监督管理按照国家有关规定执行”。

（二）关于履行出资人职责的机构

草案规定，国有资产监督管理机构是代表本级人民政府履行企业国有资产出资人职责的机构。然而，由于我省部分县级人民政府企业国有资产数量较少，未单独设立国有资产监管机构，草案在尊重现状的基础上规定“县级人民政府可以授权一个部门或机构代表本级人民政府履行企业国有资产出资人职责”。此外，由于新的国资监管体制的主要特点是分级代表、分级监管，致使上、下级国资监管机构之间缺乏法定的职能关系，不利于全省国有经济布局和结构调整，不利于国资监管基础工作的统一、配套，为此，草案规定“上级人民政府履行出资人职责的机构依法对下级人民政府的企业国有资产监督管理工作进行指导、监督”（草案第六条）

关于涉及出资人权益的重大事项

关系出资人权益的重大事项是国有资产出资人代表的履职重点，也是维护国有资产权益、防止国有资产流失的监管重点。条例草案对“关系国有资产出资人权益的重大事项”的范围进行了列举，进一步明确了《企业国有资产法》规定的重大事项范围，并在此基础上增加了企业发展战略、主营业务范围、重大主营业务投资、非主营业务投资等事项。这些事项关系企业发展方向和投资重点，将其列入重大事项的范围，进一步规范决策程序、强化决策责任，有利于防范企业经营风险，切实维护出资人权益。（草案第二十五条）

关于国有资本经营预算制度

国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，我省先后出台了《省人民政府关于试行国有资本经营预算的实施意见》（鄂政发[2008]21号）等相关政策文件，各级政府也进行了积极探索，积累了一定的实践经验。然而，《省人民政府关于试行国有资本经营预算的实施意见》等相关政策文件对预算收入、支出的范围规定过于原则，缺乏操作性，并且规定编制国有资本经营决算草案报本级人民政府批准，与《企业国有资产法》的规定不尽一致。为了巩固我省国有资本经营预算制度的探索成果，进一步从立法上确认省人大对预算草案的监督，草案以鄂政发[2008]21号的规定为依据，结合我省国有资本经营预算实施情况对各项支出范围进行了细化，明确规定我省国有资本经营预算编制的主体是财政部门，履行出资人职责的机构作为预算单位提出具体的建议草案，并要求国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级人民政府预算，报本级人民代表大会批准，进一步从立法上确立了我省国有资本经营预算制度。   

（五）关于企业国有资产监管

《企业国有资产法》第七章为国有资产监督，草案在此基础上增加了国有资产管理的内容，如国有资产产权登记、国有资产产权纠纷调解、国有资产评估核准、企业经营绩效评价等等。对这些事项，《企业国有资产法》没有规定，但国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）对此作出了规定，这些工作不仅是国资监管工作的重要基础，也是国资监管工作的大事，有必要通过地方立法予以制度化。

条例草案和以上说明是否妥当，请予审议。