——2013年5月21日在湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议上

省人大常委会副秘书长、法规工作室主任  王亚平

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受主任会议委托，现就《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例（草案）》（以下简称草案）作如下说明：

一、制定条例的必要性

党的十八大报告指出，要全面推进依法治国,完善中国特色社会主义法律体系；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威。省第十次党代会强调，要全面落实依法治国基本方略，加快实施《法治湖北建设纲要》，推进全省各项工作法治化。规范性文件是为了贯彻实施法律、法规而形成的，涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力和反复适用性的文件。正是由于规范性文件的实施性和广泛适用性，使得规范性文件备案审查成为宪法和法律赋予地方国家权力机关的重要监督方式之一。做好规范性文件备案审查工作既是全面推进依法治国、建设法治湖北、维护法制统一的有效方式，也是发挥人大监督职能、优化经济发展环境、保障公民合法权益的有效途径。

监督法第二十九条明确授权省、自治区、直辖市人大常委会，就县级以上地方各级人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序作出具体规定。据了解，目前已有16个省（市、区）人大常委会制定了适用于地方各级人大常委会规范性文件备案审查工作的专门法规，有4个省（市、区）人大常委会制定了适用于本级人大常委会规范性文件备案审查工作的专门法规。

监督法及我省实施监督法办法颁布以来，全省各级人大常委会认真履行法定职责，积极开展规范性文件备案审查工作，做出了有益探索，积累了初步经验。2008年至2012年，全省各级人大常委会共备案审查规范性文件2630件，省人大常委会共备案审查规范性文件199件，报备率和审查质量在不断提高。也要看到，随着改革不断深入，法治建设不断推进，规范性文件备案审查工作量不断加大，审查工作面临许多新情况新问题。在备案审查工作实践中我们感到，做好备案审查工作，对于优化经济发展环境、维护公民合法权益极为重要。我省实施监督法办法只是对规范性文件备案审查作了原则规定，目前尚没有一部专门规范全省各级人大常委会规范性文件备案审查工作的地方性法规。因此，制定《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》，加强规范性文件备案审查工作十分必要。

二、草案的起草过程

2012年5月，省人大常委会法规工作室成立了起草小组，启动该条例的立法准备工作。随后组织有关人员赴省内外调研考察，并对部分省（市）已经制定的相关法规进行学习研究，结合我省实际，起草了条例初稿。将条例初稿在年底召开的全省市州人大常委会规范性文件备案审查工作会议上征求了与会代表的意见，采取书面、召开专题会议等方式征求了省人大各专门（工作）委员会、机关厅级干部、相关处室的意见。今年换届后，省人大常委会副主任王建鸣同志带队到贵州省进行了学习考察，在省内进行了调研，在此基础上，形成草案建议稿。4月28日，常委会主任会议对草案建议稿进行了讨论，法规工作室根据主任会议意见对草案建议稿作了进一步修改。5月14日，常委会主任会议听取了关于草案建议稿修改情况的汇报，决定将草案提请本次常委会会议审议。

三、草案的主要内容

草案共25条，主要对规范性文件备案的范围、审查原则、审查标准、审查程序和相关机关的责任等作出了具体规定。

（一）规范性文件的定义和范围

草案对“规范性文件”作了界定，并对报送本级和上一级备案的规范性文件作了细化规定。草案规定：“本条例所称规范性文件，是指各级人民代表大会及其常务委员会作出或者县级以上人民政府发布的，涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务，在本行政区域内具有普遍约束力并可反复适用的文件。”草案还列举出国家机关相关文件中不属于规范性文件的种类。

草案没有将人民法院、人民检察院相关文件列入报送备案的范围，但对其监督作了规定。主要是考虑到对“两院”实际存在的规范性文件的监督，既是人大常委会监督工作的重要组成部分，也是地方各级人大常委会在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行的重要职责。目前已有一些省（市、区）人大常委会将其列入规范性文件备案审查范围。在立法调研中，基层也反映“两院”出台的相关文件实际存在，直接用于指导同类案件的具体审判和检察工作，涉及到当事人的权利义务范围较广，要求将其纳入备案审查范围。考虑到监督法未将地方“两院”的相关文件列入规范性文件备案审查的范围， 2012年5月《最高人民法院 最高人民检察院关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》要求，地方人民法院、人民检察院今后一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的“指导意见”、“规定”等司法解释性质文件，制定的其他规范性文件不得在法律文书中援引。因此，草案没有规定“两院”有关文件必须报送备案，只规定在有关机关、组织和个人提出审查建议且确有必要时，才启动审查，实施监督。（草案第三条、第五条、第六条、第二十条）

（二）规范性文件备案审查工作的原则

草案规定：“规范性文件备案审查工作应当遵循有件必报、有备必审、有错必纠的原则。”这一规定要求，所有符合报送范围的规范性文件都应当报备，都应当进行备案审查，对所有不合法或者不适当的规范性文件，都应当依法予以纠正。（草案第四条）

（三）规范性文件备案审查的标准

根据立法法和监督法的规定，草案既对规范性文件审查的合法性标准作了列举性规定，也对规范性文件备案审查的合理性标准作了概括性规定。（草案第九条）

（四）规范性文件备案审查的程序

一是对备案审查工作从文件接收处理到审查归档，审查发现问题的处理，对撤销规范性文件的议案进行审议等一般程序作出了明确规定。二是规定了对武汉市政府规章，以及县级以上人民法院、人民检察院相关文件的特殊审查程序。三是规定了国家机关、社会团体、企业事业组织和公民提出审查要求、审查建议的情形和处理方式，对审查建议和审查要求的回复，审查建议和审查要求所涉及的规范性文件不属于本级人大常委会审查范围时的处理，以及对政府部门规范性文件的处理程序等。（草案第十条至第二十一条）

（五）规范性文件备案审查工作的部署、报告与监督

草案规定了规范性文件备案审查工作的部署、报告与监督制度，即：“县级以上人民代表大会常务委员会应当将规范性文件备案审查工作纳入常务委员会年度工作要点，写入每年常务委员会工作报告，接受本级人民代表大会的监督。”“备案审查工作机构应当在每年第一季度向本级人民代表大会常务委员会书面报告上一年度规范性文件备案审查情况，并向社会公布规范性文件年度目录或者规范性文件审查情况。”（草案第二十二条、第二十三条）

（六）报备机关的责任

草案对文件报备机关不履行或者未按照要求履行报备义务应承担的法律责任作出了规定，以增强对报备行为的约束。（草案第二十四条）

此外，草案还对规范性文件审查中的职责分工、报备要求、建立工作联系机制等，作了具体规定。

以上说明连同草案，请予审议。