——2014年9月22日在湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议上

省旅游局局长 钱远坤

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府的委托，现就《湖北省旅游条例（修订草案）》（以下简称修订草案）作如下说明：

一、修订的必要性

旅游业是战略性产业，资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好。湖北旅游资源丰富，山水名胜与文物古迹二者兼备，旅游发展潜力巨大。我省一直重视旅游立法工作。早在1999年1月22日就颁布了《湖北省旅游管理条例》。2005年3月31日,省十届人大常委会第十四次会议审议通过了修订后的《湖北省旅游条例》（以下简称条例）。条例实施9年来，对于推动我省旅游业发展，优化旅游发展环境，维护旅游市场秩序，保障旅游者和旅游经营者的合法权益，发挥了重要作用。特别是近5年来，在省委、省政府的领导和省人大的监督、支持下，全省接待旅游人次和旅游总收入保持年均27.78%和29.86%的高速增长，增幅和主要指标位居全国前10位。2013年，我省全年接待游客4.09亿人次，实现旅游收入3205.61亿元，约占GDP的4.5%。目前，全省星级饭店总数达619家，旅行社1056家，A级旅游景区景点292家（其中，5A级旅游景区8家），旅游名镇13个，旅游名村97个。

随着改革开放的深入，以及旅游业的持续、快速发展和旅游法制环境的改善，旅游业发展出现了一些新情况、新问题，原条例已经不能适应我省旅游业发展新形势、新变化的要求，因此对原条例进行修订已经迫在眉睫。一是上位法的出台。《中华人民共和国旅游法》已于2013年4月25日颁布，并在2013年10月1日正式实施。原条例部分条款与国家旅游法的有关内容不相一致，尤其是在旅游者的权益保护、旅游经营的规范管理、旅游服务合同的相关规定等方面，旅游法都作了新的规定，与我省的条例存在较大差距，亟需进行修改。二是国务院旅游行政法规、法令和部委相关规章的出台。2009年1月21日，国务院颁布了《旅行社条例》，随后国家旅游局颁发了《旅行社条例实施细则》，对旅行社的监督管理作出了新的规定。2009年12月，国务院出台了《关于加快发展旅游业的意见》（国发[2009]41号），提出“将旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。2013年2月，国务院办公厅颁发了《国民旅游休闲纲要》，由国家主导的国民休闲启动，标志着国民休闲时代的到来。今年8月9日，国务院发布《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，确定促进旅游业改革发展的政策措施。此外， 近年来，国务院、国家旅游局、公安部、商务部等出台了20多部涉及旅游方面的部门规章，内容涵盖旅游行政处罚、旅行社责任保险、导游人员管理、旅游投诉、出境旅游等方面，也迫切要求我省对原条例进行修订。三是我省一元多层次战略体系的推进。一元多层次战略具有鲜明的时代特征和湖北特色。与国家政策和一元多层战略配套，省委、省政府相继出台了《关于加快培育旅游支柱产业推进旅游经济强省建设的决定》（鄂发〔2010〕11号）、《关于建设鄂西生态文化旅游圈的决定》（鄂发〔2008〕16号）、《关于加快湖北长江经济带新一轮开放开发的决定》（鄂发〔2009〕15号）等重要文件，推动了我省旅游业的突飞猛进，构建国内高铁旅游目的地、武汉城市圈旅游业一体化和培育武汉国内旅游中心城市、建设鄂西生态文化旅游圈、打造长江黄金旅游带、建设大别山红色旅游圣地和武陵山土苗民俗风情旅游区等，已经成为一元多层次战略体系的重要组成部分和重要工作平台。原条例的规定已经与我省的战略体系不相适应，修订条例十分必要。

二、修订过程

从2010年开始，省人大常委会连续3年将条例修订列入立法预备项目。省旅游局积极行动，组成了专班，开展广泛的调查研究，着手起草条例修订草案。在省人大、省政府法制办的重视支持下，成立了由省人大民族宗教侨务外事委员会、省人大常委会法规工作室、省法制办、省旅游局有关负责人和工作人员及旅游法学专家等组成的条例起草协调领导小组，建立了工作专班和专家工作组，积极推进立法相关工作。

2010年3月，省人大常委会立法调研组赴海南省考察学习旅游立法经验，有关领导还到部分市州就修订条例工作进行了调研。2010年10月，我局分别向省人大民族宗教侨务外事委员会、省人大常委会法规工作室和省政府法制办等部门报送了2011年立法计划建议项目。2013年7月份，省人大常委会副主任赵斌率专题调研组赴咸宁和荆门等地进行了旅游立法调研。我局还先后召开了16场专题座谈会，就条例修订（草稿）征求意见。省人大常委会副主任王建鸣率调研组，赴河南就旅游立法进行了深入调研。在此基础上，按照去年6月全省立法工作会议的部署，专家工作组分地区、分行业进行了全面的调研，经过反复修改论证，形成了修订草案（初稿）。

去年9月23日，在省十二届人大常委会第五次会议上，省政府副省长甘荣坤作了关于全省旅游工作情况的报告，省人大常委会党组书记、常务副主任李春明提出了依法治旅、依法兴旅的要求，省人大常委会组成人员提出了加快修订省旅游条例的建议。去年12月4日，在省人大常委会举行的2014年立法计划建议项目论证评估会上，条例修订纳入了2014年的立法计划。今年3月10日，省旅游局负责人向省人大常委会副主任赵斌和省人大民族宗教侨务外事委员会、省人大法规工作室和法制办专题汇报了条例修订工作的情况。今年3月下旬，专家工作组完成了修订草案（征求意见稿），在两次向行业内外和各市州征求意见、进一步修改完善的基础上，向省政府法制办报送了修订草案（送审稿），并提请省政府审议。省法制办在省直相关部门和省政府法制网上公开征求了意见，组织了对宜昌、荆州、天门、潜江等地的立法调研，赴内蒙古进行了专题学习。今年4月、6月和8月，省人大常委会副主任赵斌率立法调研组，又集中围绕旅游新业态、旅游综合协调机制、旅游规划、旅游市场监管等重点、难点问题，先后赴省内黄冈、十堰和神农架等地以及江西、甘肃、青海等省，深入到旅游企业、旅游景区和基层旅游行政部门，广泛听取意见和建议。今年7月31日下午，在省十二届人大常委会第十次会议上，省人大常委会还邀请国家旅游局副局长杜一力为常委会组成人员作了题为《旅游法的立法精神》的辅导报告。8月，省法制办再次组织对修订草案（送审稿）进行了全面修改，充分吸收了各方面的意见和建议，形成了正式送审稿，9月9日经省政府常务会议审议通过了该修订草案。

三、修订依据

条例修订的主要依据是《中华人民共和国旅游法》和国务院发布的《导游人员管理条例》及《旅行社管理条例》，体现了国务院《关于加快发展旅游业的意见》（国发[2009]41号）、《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发[2014]31号）和国务院办公厅2013年颁发的《国民旅游休闲纲要（2013-2020年）》的精神，借鉴了北京市、云南省、江西省、甘肃省、青海省和陕西省、内蒙古等许多省（区、市）的旅游立法经验。应该说，既有上位法的依据，又有国务院文件的支撑，还有兄弟省（区、市）的立法经验，更有广泛的群众基础，较好地体现了开门立法、科学立法的要求。

四、几个主要问题的说明

原条例有33条，包括总则、旅游业规划与发展、旅游者、旅游经营者、旅游管理、法律责任和附则，共7章。修订草案有48条，包括总则、旅游规划和促进、旅游经营与管理、旅游监督与服务、法律责任和附则，共6章。为避免与上位法的重复，本次修订把着重点放在以下三个方面：一是修改与上位法规定不一致的内容；二是将上位法中的重点内容具体化、可操作化；三是根据当前和我省实际，增加了促进旅游业包括旅游新业态发展等有关内容。

（一）关于适用范围的问题。修订草案第二条规定：本条例适用于本省行政区域内涉及旅游的资源保护、开发建设、经营管理及监督服务。这是依据上位法和我省旅游业的实际情况决定的。旅游业是跨部门、跨行业和跨地区的综合性产业，包含“行、游、住、食、购、娱”等要素，在资源开发、产品建设、旅游经营和旅游促进、监管等方面，涉及较多类型的市场主体和行政管理主体。在行业治理上，涉及政府、企业和行业组织等多个层次。为此，修订草案对上位法的适用范围作了进一步的具体化。鉴于旅游业高速发展，旅游资源保护的问题越来越突出，修订草案的适用范围直接具体到旅游资源的保护，体现了可持续发展的要求。

（二）关于旅游新业态的问题。修订草案第四十七条，将旅游新业态界定为旅游要素与关联产业融合，以产品、经营、服务等创新为特征的新的产业组织形式。目前传统旅游业已发展为观光旅游、度假旅游和专项旅游多元化发展的新格局。红色旅游、乡村旅游、生态旅游、文化旅游等新型旅游方式蓬勃兴起，自驾游、旅游演艺、房车营地、拓展旅游、网络旅游等新兴业态层出不穷，满足了人民群众多样化、个性化的消费需求。同时也给旅游市场管理带来了新情况、新问题和新挑战：一是出现了缺乏或者规避市场监督的经营方式，比如以社团、俱乐部、车友会等名义召集游客从事经营；二是追求刺激的高风险旅游项目增多，缺乏有效的安全监管；三是旅游营地、农家乐等新业态的标准建设滞后，缺乏行业规范。为解决上述问题，并体现“建设服务型政府”的改革要求，修订草案对新业态的管理方式进行了改进创新，不设立行政许可和行政审批，注重强调加强监管与引导发展相结合、推动标准建设与完善制度相结合，并细化了具体制度设计。（第二十九条至第三十三条）

（三）关于旅游规划的问题。旅游资源具有不可再生和分散性，盲目开发、过度开发和无序开发将会给旅游资源带来不可逆转的破坏。旅游开发必需遵循保护第一、科学规划、合理开发和永续利用的原则。为了体现旅游规划的导向性、指导性、政策性和法规性，本修订草案强化了旅游规划的法律效力，一是强化了对旅游资源的整体性进行保护，要求构建旅游资源保护体系，规范旅游资源的开发和利用。二是明确了旅游规划的编制权限和编制程序，强化了旅游主管部门对旅游规划执行的监督责任。三是强化了规划与国民经济和社会发展规划、部门专项规划等的衔接。（第六条至第十三条）

（四）关于旅游业发展促进的问题。旅游业是低碳产业，关联带动作用大，能够有效扩大内需和提高第三产业在国民经济中的比重。近几年来，国内旅游消费占社会消费品零售总额的比例已突破10%，旅游业对住宿业的贡献率超过90%，对民航和铁路客运业的贡献率超过80%。2013年2月，国务院办公厅颁布的《国民旅游休闲纲要》，在“提倡绿色旅游休闲理念、保障国民旅游休闲时间、鼓励国民旅游休闲消费、丰富国民旅游休闲产品、提升国民旅游休闲品质”五个方面，对发展旅游业提出了新的要求。目前，全国26个省（区、市）将旅游业定位为支柱产业，包括我省在内的17个省（区、市）定位为战略性支柱产业。据此，修订草案延续保留了现行条例中有关资金投入、政策扶持的规定，增加了整合旅游资源、推广旅游形象、提升旅游服务、发展行业组织、建立诚信体系等内容，目的是进一步壮大我省旅游市场主体、拓展旅游市场客源、改进旅游公共服务、提高旅游服务质量。（第十四条至第十九条）

（五）关于旅游投诉受理的问题。旅游市场包括旅游景区、旅行社、餐饮、酒店、运输等不同的市场主体，涉及住建、文化、食品药品、林业、交通等不同行政管理部门。为了保护旅游者的合法权益，及时处理、有效解决旅游投诉，旅游法规定“县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构”。据此，修订草案设定旅游主管部门是旅游投诉的受理机构，明确了投诉的处理程序及时限等要求，进一步规范、提高旅游投诉处理的质量和效率。（第四十一条）

以上说明连同草案，请一并审议。