主任会议：

我受内务司法委员会委托，现就《湖北省预防未成年人犯罪条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：

一、制定条例的必要性

1.未成年人犯罪形势依然严峻。近年来，我省预防未成年人犯罪工作取得一定成效，未成年人犯罪率呈逐年下降趋势，但犯罪的绝对人数居高不下，且呈现出低龄化、团伙化和恶性化倾向，农村留守少年犯罪、未成年人网络犯罪和青少年毒品犯罪等问题突出。未成年人严重违法犯罪案件时有发生，亟需引起高度重视。2014年，全省抓捕青少年罪犯9272人，不满14周岁、14周岁到18周岁，分别占12%和136%；实施盗窃、故意伤害、抢劫犯罪占549%。从2011年至2015年，未成年人毒品犯罪同期占比分别为099%、161%、183%、444%、434%。

2.预防未成年人犯罪任务繁重。贯彻国家关于预防未成年人犯罪“立足教育和保护”、“从小抓起”、“及时预防矫治”、“实行综合治理”的方针和要求，开展一般预防、临界预防和再犯预防，任务繁重、工作艰巨，仍然存在诸多现实问题。青少年法治宣传教育存在内容陈旧、形式单一、实效不足的问题。未成年人专门学校（工读学校）、专业心理矫治机构、社会工作机构数量不足，相当数量的“问题少年”缺少专门机构和专业力量进行教育矫治。未成年人司法保护制度落实不够，未成年人司法专门机构建设、分管分押、社会调查、合适成年人到场、社区矫正等制度的执行情况与法律要求、形势需要相比还存在较大差距。

3.预防未成年人犯罪工作体系亟待建立。《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》早在1999年就颁布施行，并于2012年进行了修改，以与《刑事诉讼法》保持一致。出台我省预防未成年人犯罪的地方法规，保证上位法在我省的贯彻实施，是当前预防未成年人犯罪工作亟待解决的问题。同时，在我省预防工作实践中，家庭预防、学校预防、社会预防、司法预防之间缺乏有效沟通和衔接，有的地方预防工作机构与制度建设滞后，成员单位之间分工协作不够紧密，存在缺位、错位现象，“政法一条龙”加“社会一条龙”相衔接的工作模式有待形成，预防未成年人犯罪工作有待进一步加强。

二、条例草案的起草过程

2013年，省第十二届人大常委会第三次会议将条例纳入省人大常委会2013-2017年立法工作规划。内务司法委员会在调查研究的基础上，积极开展立法前期调研和论证工作、探讨起草条例的有关问题。2015年，在前期工作的基础上，《湖北省预防未成年人犯罪条例》被列入常委会立法工作预备项目；12月，内务司法委员会会同相关方面成立调研组在省内开展了立法前期调研。

今年1月，常委会将条例列为2016年度立法计划项目。2月份，内务司法委员会召开工作联席会议，常委会副主任张岱梨出席会议并听取了关于预防条例前期工作情况的汇报，提出“不抵触、可执行、有特色”的立法要求，强调要坚持问题导向、目标导向相统一，抓住“预防”这个关键，进行深入研究，切实提高立法质量。内务司法委员会高度重视、迅速行动，会同团省委、省高院、省检察等相关方面成立了立法工作专班，开始条例草案的起草工作。4月份，条例草案征求意见稿形成后，印发省直相关单位、市（州）人大、常委会基层立法联系点、内务司法委员会工作联系点、部分社会组织以及常委会立法顾问组成员，并在省人大网站发布，广泛征求意见。5月份，内务司法委员会在恩施州开展立法调研，召开专题研讨会，征求工作联系点的意见。6月，内务司法委员会召开了立法论证会，邀请预防未成年犯罪工作领域的理论专家、实务工作者、基层自治组织以及社会专业组织代表，对条例草案进行研究论证。期间，立法工作专班根据各方面意见，对条例草案征求意见稿进行了多次修改。7月1日，内务司法委员会第二十九次会议审议通过了条例议案，建议提请省十二届人大常委会第23次会议审议。

三、几个主要问题的说明

（一）关于条例草案的主要内容。条例草案按照不与上位法抵触、可执行、有特色的原则，设总则、家庭预防、学校预防、社会预防、重点预防、法律责任、附则共七章三十九条。其中，对于上位法和《湖北省实施〈未成年人保护法〉办法》已有具体规定的相关内容，条例草案不再重复。

（二）关于预防未成年人犯罪工作协调机制。根据中央的工作安排，近年来，预防未成年人违法犯罪工作从中央到地方由各级综治委牵头，设立由各相关部门参加的预防青少年违法犯罪工作领导小组，办公室设在同级共青团。目前，我省已经初步形成了省市县预防未成年人犯罪的三级工作体系，并在长期的实践中取得了一定的工作成效。今年5月，中办、国办下发《关于进一步深化预防青少年违法犯罪工作的意见》，要求各级党委政府加强预防未成年人犯罪工作的组织领导，明确由共青团组织具体承担预防未成年人犯罪工作议事协调机构的日常工作。基于中央的明确要求和近来的探索实践，条例草案明确了各级人民政府在预防未成年人犯罪工作中的职责，规定了在各级综合治理委员会设立预防未成年人犯罪工作议事协调机构的牵头责任和各相关部门的职责，提出了预防未成年人犯罪工作的工作协调机制（第五条、第六条、第七条）。

（三）关于农村留守儿童预防犯罪、未成年人毒品预防、网络空间保护、校园欺凌等重点问题。最高法院的数据显示，农村留守、流动未成年人犯罪占未成年人犯罪总数的70%以上，而且呈上升之势，农村留守、流动未成年人犯罪日益成为未成年人犯罪不容忽视的一个群体。我省是农村留守儿童大省，预防犯罪工作任务艰巨，为此条例草案就加强农村留守儿童监护问题等进行了专门规定。同时，针对近年来未成年人吸毒涉毒、沉迷网络和校园欺凌事件等突出问题，条例草案对未成年人毒品预防教育、网络空间保护、校园欺凌预防处置等进行了相关规定。（第十条、第十五条、第十七条、第二十三条、第二十四条、第二十五条）

（四）关于政府购买社会服务与专业力量引入问题。预防未成年人犯罪工作是一项科学性、专业性很强的工作，涉及犯罪学、刑法学、心理学、社会学等诸多领域，需要发挥社会专业力量的作用。通过购买服务，引入社会专业力量参与，体现了社会治理创新要求，对于更加科学、精准、可持续地开展预防犯罪工作有重要促进作用。为此，条例草案对政府购买社会服务和专业力量的引入作了相应的规定（第五条第三款、第十三条第二款、第二十二条、第二十三条、第二十六条）。

（五）关于专门学校的问题。当前随着劳动教养制度的废止和未成年人刑事政策轻缓化的实行，对有严重不良行为和轻微犯罪不捕、不诉、缓刑的未成年人存在失控失管现象。如何实现对涉罪未成年人的宽容但不纵容，是预防未成年人犯罪工作必须面对的问题。根据预防未成年人犯罪法等相关规定，专门教育和专门学校是对有不良和严重不良行为未成年人进行教育矫治的重要制度设计，也是实践证明行之有效的法定措施。但是，目前我省专门学校受各方面条件限制，萎缩至仅剩一家，未成年人司法裁决和专门教育制度没有得到有效衔接。为此，条例对专门学校进行了具体规定（第二十九条、第三十条）。

（六）关于法律责任。为保障预防未成年人犯罪工作各项措施落到实处，按照不与上位法冲突，和相关法律法规相衔接的原则，条例草案分别对预防未成年人犯罪工作相关方的责任予以了明确。

另外，为了便于审议，条例草案在每一条内容前面加注了释义提要。

条例草案及以上说明，请予审议。