地方人大常委会对规范性文件进行备案审查是地方人大常委会依法行使监督权的重要形式， 建立和完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度是坚持和完善人民代表大会制度的客观需要。 我国 《监督法》 对规范性文件的备案审查专门进行了规定，它标志着地方人大常委会规范性文件备案审查制度的正式确立，为地方人大常委会对规范性文件进行备案审查提供了直接的法律依据。但是在实际工作中，由于备案审查工作起步较晚，许多工作尚处在探索阶段，依然存在许多亟需解决的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）重视不够。由于规范性文件备案审查是一种新的监督形式， 部分单位对规范性文件备案审查工作的重要性认识还不够，认为这是无关紧要的工作，没有把这项工作摆上重要的位置。作为政府对规范性文件报备的主动意识也还不强，还存在制而不备的现象，这与规范性文件制定机关报备意识淡薄有关。还有的单位担心影响与被审查机关之间的关系，存在畏难情绪。

（二）力量不足 。受编制制约，许多地方的人大常委会没有设置专门的机构负责此项工作，同时由于备案审查工作起步较晚，也缺乏这方面专长的人才，由于经验不足、人才缺乏和机构不健全，无法在真正意义上对规范性文件进行审查、甄别和提出科学、合理的审查意见。

（三）制度不健全。《监督法》虽然对 规范性文件的备案审查专门进行了规定，各地的人大常委会结合自身实际也对如何抓好备案审查工作制定了一些规章制度，但是目前仍处于摸索和探讨阶段，许多制度还不够完善，缺乏可操作性，造成开展规范性文件备案审查工作缺乏比较科学、规范、系统、完备的管理制度和工作流程。

（四）主体不规范。制定规范性文件的主体是人民代表大会及其常委会、人民政府。然而，在现实生活中，政府的规范性文件往往被党政联合发文代替，这样造成了人大常委会对政府一些规范性文件备案审查不知如何开展。

面对这些存在的问题，需要我们不断总结经验，积极探索好的举措和制度，进一步履行职责，强化对政府行为的监督，逐步实现规范性文件备案审查工作的法律化、制度化和程序化建设。结合工作实践，笔者认为应该着重从以下几个方面予以加强：

一、夯实基础，为抓好备案审查工作提供有力的组织保障。

为保证规范性备案审查工作落到实处，首先就是要切实提高对备案审查工作重要性的认识，把不断加强领导，健全审查机构，抓好队伍建设作为抓好此项工作的出发点抓好抓落实，进一步夯实备案审查工作的基础。

切实加强对备案审查工作重要性的认识。 加强规范性文件的备案审查对于推进民主法治建设，保障宪法和法律正确实施，维护人民合法权益，促进社会和谐，具有十分重要的意义。加强规范性文件的备案审查，既是人大开展法律监督的重要工作内容，也是人大的一项重要工作职责。一方面要积极争取党委的理解和支持，赢得党委对这项工作的重视，尤其遇到重大问题要及时向党委请示汇报，只有坚持和依靠党的领导，才能保证规范性文件备案审查工作的正确发展方向，才能更加依法有效地开展。一方面要注重加强对《监督法》等相关法律法规的学习，把抓好规范性文件备案审查工作列入重点学习计划，不断提高人大常委会组成人员的政策理论水平。为保证学习取得成效，深刻领悟其精神实质，必要时可聘请专家结合工作实际进行专题讲座。一方面要抓好备案审查工作的宣传贯彻，提高社会各界尤其是党委政府的领导干部对备案审查工作重要性的认识，进一步抓好规范性文件的制定，有效限制、减少或者杜绝党委与政府联合发文的现象，为人大常委会开展规范性文件备案审查营造良好的政治环境。

切实加强备案审查工作的组织领导。规范性文件备案审查工作是一项全局性、系统性、经常性的工作，要保证把此项工作抓好抓实，领导是关键。因此必须要加强对备案审查工作的领导，坚持做到三管齐下，一是要明确一名人大常委会副主任具体分管此项工作，坚持常抓不懈，同时进一步明确常委会工作机构在备案审查工作中的职能和作用，要求各专委会根据备案审查的内容各负其责，分头把关。二是要建立备案审查议事制度，坚持把规范性文件备案审查列入人大常委会的重要议事日程，每季度召开常委会主任会议听取一次备案审查工作开展情况汇报， 保证备案审查工作确实落到实处。三要是加强备案审查工作的联系，督促县政府明确一名领导分管此项工作，具体负责与人大常委会搞好工作衔接，做好备案审查工作的联系和沟通，对存在严重分歧或者重大的事项，及时提交人大常委会主任会议讨论决定。

切实加强备案审查机构和队伍建设。规范性文件备案审查工作的政治性、法律性、专业性都很强，需要有强有力的工作机构和一支高素质的工作队伍才能适应这项工作。因此要把加强备案审查机构和队伍建设作为抓好此项工作的基础抓落实。首先要结合实际成立备案审查委员会，专门负责规范性文件的备案审查工作。对于设立专门机构条件不成熟的人大常委会，可整合好其它工作机构的力量，成立兼职的备案审查委员会，并在时间和人力上给予充分的保障。为保证备案审查委员会工作的实效性，还要对备案审查委员会的工作职责、工作程序等做出明确要求，从制度上予以规范。其次对组成人员的确定，不能局限于从现任的人大常委会委员中选取，还要注意从人大常委会其他工作机构中选拔一批熟悉人大业务工作，具有较高的政策法律水平和较强的综合文化素质的干部充实到备案审查委员会，保证规范性文件审查权的正确、有效行使。

二、积极探索，为推进备案审查工作制定科学的规章制度

要结合工作实际，不断总结好的经验和做法，积极探索符合本地备案审查工作有效开展的举措，为抓好备案审查工作制定一系列行之有效的规章制度。

完善备案制度。主要是对如何上报备案审查文件要作出明确要求，坚持按制度开展备案审查工作。首先要准确界定规范性文件的范围，要求对于凡是对公民、法人和其他组织具有普通约束力或者涉及权利、义务并可以反复适用的规范性文件都应该作为备案审查的范围，同时还应包括其它相关的备案文件制作说明、备案文件的法律依据、备案文件报送份数等；其次进一步明确报备案文件的工作程序，要求规范性文件的报送、审查、批复必须按照规定的工作流程逐项办理，且在规定的时限内审查到位，切实做到手续完备、程序合法。同时还应建立规范性文件备案责任追究制度，将报备案与否作为政府年度目标考核内容，规定凡是未报备案的不得对外公布实施，促使规范性文件实现应备尽备。对于未报备案审查而擅自对外公布实施而造成不良影响和后果的，要视情节轻重追究相应的责任。

完善审查制度。对报备案的规范性文件要求做到有报必审，应审尽审。人大备案审查委员会接到报备案的规范性文件后，要及时开展审查工作。分为三个步骤：一是备案文件的接收登记与分送。在规范性文件发布前，报送机关要向人大常委会写出备案报告报人大常委会备案审查委员会，说明制作的理由和制定的法律依据，然后再把规范性文件报送人大常委会备案审查委员会统一接收登记，分管领导审签后及时送有关专门（工作）委员会；二是备案文件的初审。由各专门（工作）委员会对报备的文件进行初步审查，并向主任会议写出审查报告，提出具体的审理意见；三是主任会议审议。由人大常委会主任会议对提请审查的规范性文件进行审查，作出处理决定，然后按要求送发备案函。

完善公示制度。建立统一的公示平台，接受社会的监督，做到有备必公布。主要是通过人大公报和人大网站及其他媒介，把所有上报备案的规范性文件都向社会公布，这样既便于广大人民群众查阅和了解，也便于社会各界参与对政府行为的监督，确保所制定出台的规范性文件科学合理，符合政策和法律规定。同时采取这种方式，也可有效地增强人大常委会认真抓好此项此项工作的责任感和使命感，促进人大常委会更好地履行好职责，使权力的行使不致于偏离正确的轨道，保证人民的权力真正用来为人民谋利益。

三、规范运作，确保备案审查工作发挥应有的效应。

规范备案审查工作，坚持按程序办理，做到不违规、不越位、不独断是保证规范性文件备案审查工作落到实处的关键，也是保证审查工作发挥应有效应的前提。

一是坚持依法审查不违规的原则。 坚持对报送备案的文件抱着严肃认真地态度对待，决不草率从事，把握准审查的范围和内容。具体包括依法重点审查政府制定的规范性文件的主体和程序是否符合法律法规的有关规定；审查报送备案的文件是否与宪法、法律法规和上级、本级人大及其常委会所作的决议决定相抵触；审查有无脱离实际，有失公平，侵犯人民利益和有损政府形象等不相适宜的内容。对于经审查，凡是具备《监督法》第三十条规定的四种情形之一的，都应坚决依法予以撤销；对于合法、适当的规范性文件，都应坚决予以维护。

二是坚持主动履职不越位的原则。开展规范性文件备案审查是《监督法》赋予人大常委会的职权，为把这项工作抓出成效需要我们积极主动地开展工作，认真履行职责，发挥好主体作用，理直气壮地对规范性文件进行备案审查。但是在实际工作中我们又必须始终恪守这样的一个原则，即主动履职而不越位，要在自己的职权范围内积极开展工作，搞好备案文件的审查工作，坚决不能超出职权范围干涉政府部门正常的规范性文件制定，或者直接参与到到规范性文件的制定。只有这样我们才能保证人大常委会正确履行职责，积极有效地开展规范性文件的备案审查工作。

三是坚持民主决策不独断的原则。对规范性文件进行审查，各级人大常委会要始终按照民主集中制的原则，坚持集体审查，集体决策，切不可未经过集体讨论，独自作出审查结论。对报备文件需要作出相应决议、决定时，必须要按照程序办理，首先经过备案审查委员会讨论通过后再提交人大常委会主任会议集体审议，最后通过表决的方式，按照少数服从多数的原则作出审查决定。只有这样才能有效地保证审查意见的民主性、合理性和科学性。

四、创新方式，不断推进备案审查工作健康有序的发展。

为积极有效地推进规范性文件备案审查工作，在实际工作中要注重不断完善和改进审查方式，推动了审查工作健康有序的发展。

加强审查主动性，变被动审查为主动审查。为保证审查工作落到实处，要注重发挥主观能动性，提高工作的主动性，变被动等审查的方式为主动开展审查。对需要进行审查的规范性文件要主动深入到文件制作单位，必要时还应结合报备文件展开调研，听取社会的反响和意见。这样既可以进一步了解文件制作的法律依据，文件制作的目的，文件制作的指导思想等，也可以就某些存在分歧的观点进行现场研讨，搞好沟通，达成一致，从而更有效地促进审查工作的开展。

加强意见落实率，实行审查意见跟踪督办制。对报送备案的规范性文件，经审查存在问题，人大常委会依法作出撤销决定后，人大常委会备案审查委员会在及时告知文件制作单位的基础上，还要对政府落实整改情况进行跟踪督办，督促政府机关及时予以纠正，并将整改情况上报人大常委会。对已经发布的也要及时收回，并向社会做出解释和说明，确保人大常委会作出的审查意见百分之百的落实到位。这样做既是为了维护人大权威的需要，也是进一步推进政府部门依法行政，树立良好形象的需要。

加强工作联系制，实行备案审查联席会议制。在规范性文件备案审查中，要注重正确处理好人大常委会与政府之间的关系，建立起协商沟通的工作机制。要坚持每半年召开一次规范性文件备案审查联席会议，一方面把经过审查存在意见分歧和不同观点的规范性文件在会上提出来讨论， 要求多站在全局的角度考虑，从维护人民群众的根本利益出发，尽可能达成一致意见。一方面就即将出台的重要的规范性文件在一起商讨，提前搞好沟通，达成共识，维护规范性文件的严肃性。一方面就规范性文件备案审查工作在推进过程中存在的矛盾进行积极探讨，研究制定出新的举措和办法，促进备案审查工作更进一步健康有序的发展。（竹山县人大常委会  张道广）

责任编辑：刘庆丰