韩靖桥

一

突出地方特色是地方立法长久的话题，也是中国特色社会主义法律体系形成后一段时间重点研究的课题。按照全国人大常委会的理解，“地方特色”就是“从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方性法规有针对性和可操作性，真正对地方的改革、发展、稳定工作起到促进和保障作用。”从近30年地方立法的发展和在社会生活中所发挥的作用来看，地方立法突出地方特色的意义尤为明显：

（一）有利于进一步提升地方立法价值

立法权是国家的一项最重要的权利，按照宪法和立法法等法律的规定，作为单一制的中国，目前主要采取的是中央和地方两个层级的立法体制，即在明确国家享有立法权的同时，授让部分立法权于地方，其目的就是要解决中央立法权难以企及的地方特色问题。早在新民主主义革命时期，毛泽东就曾提出中国各地区政治经济文化发展不平衡的基本论断。时至今日，随着改革开放和发展速度的加快，这种不平衡不但没有缓解，而且还在不断加剧。在这种情况下，如果仅仅有国家立法，而不通过地方立法来制定具有地方特色的法规来补充国家立法的不足，国家的法律就难以有效贯彻执行，这正是地方立法的价值体现所在。

（二）有利于进一步提升地方立法质量

“法律的生命力在于实施”，衡量地方立法质量，最主要的就是要看地方性法规能不能够反映客观规律，有没有可操作性，能不能解决本地的实际问题。回答这些问题的关键就是要看地方性法规是否体现了地方特色,地方性法规在不与国家法律、行政法规相抵触的前提下,地方特色越突出,其实用性和可操作性越强,越能解决本地的实际问题,法规的执行效果就越好,法规的质量也就越高。一直以来，我省地方立法保持了与上位法或者上位精神相一致，不断追求特色重质量，共制定省本级地方性法规260余部，为我省经济社会发展发挥了重要作用。中国特色社会主义法律体系形成之后，地方立法突出地方特色仍将在提升立法质量上发挥重要作用。

（三）有利于继续为中央立法提供先行

在强调地方立法突出地方特色的同时，也可为国家立法提供经验。许多地方的创制性立法，是在国家还没有制定法律的前提下的先行先试立法，这一立法的意义既在突出地方特色的同时，同时又弥补了中央立法的不足，或者说为国家立法充当实验田。实践证明，地方立法“先行先试”，在为改革开放探索新规，为中央立法积累经验方面确实发挥了巨大的“试验田”作用。那么，中国特色社会主义法律体系形成以后，面对各个地方在经济社会发展过程中的不平衡，以及面对不断出现的新情况、新问题，中央立法仍然会显得相对“滞后”，仍然需要地方立法在寻求地方特色的同时，也为中央立法“先行先试”作好准备。

二

30年来，湖北省人大及其常委会立法在突出地方特色上进行了一些有益地探索：

（一）回应现实，通过立法努力解决湖北改革发展中的实际问题

2008年，国务院批准武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案，这是中央、省委推进区域协调发展、促进中部崛起的重大战略部署，为我省的发展提供了重大历史机遇。然而，如何做好武汉城市圈“两型社会”建设，却是一道巨大的难题：一方面，武汉城市圈“两型社会”建设涉及政治、经济、文化、社会、生态等5大领域，城市圈内9个城市之间，又有着较大的差异，如何处理圈内各城市之间的关系是一大难题。一方面，如何处理好武汉城市圈与鄂西生态文化旅游圈与长江经济带即“两圈一带”的关系，也是一大难题。为了解决这一难题，省人大常委会积极回应现实需要，一致认为应当通过立法来促进武汉城市圈“两型社会”建设的顺利进行。2011年省人大常委会及时制定了《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》，在制度建设层面进行了大胆实践。

该条例体现了浓郁的地方特色：一是纲领性。常委会经多方调查研究，最终将条例定位为综合性法规，将改革试验的指导思想、原则、主要目标及措施等确定下来，充分体现了纲领性和指导性，使之成为城市圈改革试验“基本法”，为促进改革试验提供基本制度保障的法律规范。 二是可操作性。条例采取“五个一体化”、九大体制机制创新和重大项目建设相结合的方式，对一些看得准的重大改革事项作了适当具体化，使条例具有可操作性。三是特色性。资源节约和环境友好，是城市圈区域立法的最大亮点，条例一方面从具体制度设计上，规定了产业可持续发展、促进节能减排、资源节约等激励约束机制和市场机制。一方面从土地资源的集约使用、可再生能源和节能环保材料的推广应用、资源能源的综合利用、生态环境的严格保护等重点领域作了具体规定。使“两型社会”既贯穿于条例的全篇，又有具体的法律制度和措施作保障。 四是促进性。条例从推进基础设施建设、产业布局规划、区域市场的统一、城乡建设协调发展、加强环境保护与生态建设，以及人力资源统一开放等方面入手，规定具体促进措施。同时，高度重视体制机制创新在促进改革发展中的重大作用，从体制机制入手，注重充分调动、发挥社会各界在城市圈改革试验中的积极性、主动性、创造性，鼓励改革创新、先行先试。

《条例》的出台既为城市圈的改革试验指明了方向，又保持了一定张力和弹性，既为改革试验保驾护航，又为改革试验留有必要的、足够的探索空间。

（二）聚焦“三农”，为湖北农村经济社会发展提供法制保障

湖北是农业大省，“三农”问题一直成为制约经济社会发展的一个因素。多年来，常委会从我省实际出发，将涉农立法列入工作重点，为农村改革发展提供法制保障。

1、努力使涉农事项有法可依

一是夯实基础，保证农业生产。如，土地既是农民安身立命的基础，也是农业生产的基础。为了夯实基础，针对湖北人均耕地较少的情况，早在1987年常委会就制定了《湖北省土地管理实施办法》，1997年、1999年先后两次根据土地管理情形的变化作了修改，通过严格土地审批程序，推行耕地占补平衡等制度，有效扼制了土地减少的趋势，为守住18亿亩耕地这条“红线”发挥了重要的法制保障作用。

二是稳固惠农政策，最大限度的保护农民的合法权益。农民负担是涉及农民切身利益、关系农村发展稳定的大事。1994年常委会制定了《湖北省农民负担管理条例》。为巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，2006年又重新制定《湖北省农民负担监督管理条例》。条例一方面对筹资筹劳“一事一议”、农业排涝水费等农民负担监督卡中列明的负担作了进一步调整和规范，另一方面，根据行政事业性收费等监督卡以外的负担比较突出这一实际情况，严把涉农收费项目出台关，建立收费项目公示制度，明确相关涉农部门职责，同时为保证条例的实施，还对相关加重农民负担等行为规定了具体的法律责任。

三是注重基础投入，以立法促进农村繁荣。农村经济的发展，保障投入及公益性基础设施建设至关重要。对此，常委会先后制定《湖北省农业投资条例》、《湖北省实施〈中华人民共和国农业技术推广法〉办法》、《湖北省农业机械化促进条例》、《湖北省农村公路条例》和《湖北省农村集体资产管理条例》等条例，从保障投入体制、技术支撑和基础建设予以规范和保障。除此之外，为加强基层民主建设和保障民生，常委会还制定了《湖北省农村五保供养工作规定》、《湖北省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》等地方性法规，为促进农村繁荣发展、保障农民群众依法行使民主权利等发挥了重要作用。

目前，常委会已通过涉农法规30多件，还有一些涉农立法在积极调研、起草中。

2、努力使涉农立法实用、有效

一是提高针对性。如农村扶贫是一项复杂的系统工程，在《湖北省扶贫条例》立法过程中，常委会提出“大扶贫”的立法理念，对条例名称、结构和内容作了全面调整、深化和补充，条例条款从27条增加到49条。《条例》在强化各级政府在农村扶贫工作中的责任，转变扶贫方式和提高自我发展能力，明确扶贫内容与主要途径，扶贫项目管理与资金的具体用途安排以及贫困地区社会事业发展等问题上，针对本省实际，彰显地方特色，使法规具有针对性。

二是体现适用性。保护和改善生态环境，着力解决农民生产生活中最迫切的问题，是社会主义新农村建设的重要内容之一。为了解决湖北农村能源的实际，2010年常委会制定了《湖北省农村可再生能源条例》，条例最大的特点就是从本省的实际现状出发，通过政策引导和扶持，鼓励、支持农村因地制宜地大力发展带有农村“土腥气”的沼气等可再生能源。同时有还对农村可再生能源的开发推广、扶持与服务、质量与安全等做出了适用性很强的具体规定。

三是增加可操作性。“民以食为天，食以安为先”，农产品质量问题涉及千家万户。2008年常委会通过的《湖北省实施<中华人民共和国农产品质量安全法>办法》，制度设计成为亮点。主要对农产品的产地、投入、生产、经营、监督等作出规定，特别是增加了市场准入制度、建立不合格农产品追索和召回制度、健全检验检测制度、信息发布制度等方面的可操作性规定，使我省农产品质量管理上了新台阶。

（三）“拾遗补缺”，在实施性立法的地方特色上下功夫

适应中国特色社会主义法律体系形成条件下新的形势的需要，近几年来，常委会统筹实施性立法和自主性立法，将制定与法律相配套的地方性法规摆在突出位置，并在突出地方特色上下了功夫。

1、在内容上，从实际出发，做到细化、具体化。我省是科教大省，在全国处于领先地位，但富集的科技资源对经济社会发展的支撑引领作用尚未完全发挥出来。究其原因，一是科技投入不足；二是企业尚未成为技术创新的主体；三是科技成果转化不够，产学研机制尚未形成；四是对科技人员的评价激励机制不完善。针对上述问题，2010年常委会根据上位法，以促进科技成果转化为出发点，以健全完善体制机制为切入点，对《湖北省科技进步条例》做出实质性修改。如规定科研开发经费所占全省生产总值的比例应当高于全国平均水平，省级财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于省级财政经常性收入的增长幅度，财政投入的重点向成果转化倾斜，以项目为纽带促进产学研对接、对产学研结合的项目优先立项并给予资助，激励科技人员转化成果的三个“70%”的奖励制度，考核评价机制等。修改后条例90%以上的条款都是上位法的具体化或者是结合我省实际作的补充和细化。

2、在形式上，体现针对性，不求大求全。如，针对当前我省血吸虫病防治工作中出现的新情况，常委会及时制定《湖北省血吸虫病防治条例》。在审议过程中，对草案中与上位法重复的以及其他不适宜规定的20多个条款进行了删减合并，补充了具体化的规定，取消了章节设置，并将我省血吸虫病防治工作中“一建三改”、“以机代牛”、“洲滩禁牧”等一些符合湖北实际且行之有效的经验和做法，上升为法律规范，体现了地方特色。再如，湖北农村贫困人口占总人口的10%，加快贫困地区发展，增加贫困农民收入，是统筹城乡发展，建设小康湖北、和谐湖北的重大课题。在《湖北省扶贫条例》立法过程中，常委会倾注感情的立法，会同有关部门对条例重新起草，对名称、结构和内容作了全面调整、深化和补充，《条例》条款由原来草案的27条增加到49条。

3、“先行先试”，在制度设计上寻找地方立法闪光点。为推动湖北实施商标战略，鼓励商标所有人提高商标知名度，常委会出台了《湖北省著名商标认定和促进条例》。条例从草案之初的“保护”、到“管理”，再到最终的“促进”，体现了立法从偏重管理到偏重服务、促进发展的立法理念的一大转变。《条例》明确规定“著名商标的评审、认定和公告，其经费由省财政列支予以保障，不得向任何单位和个人收取任何费用”，这在全国首开先例，体现了通过授予著名商标这一称号，鼓励企业争创著名商标，带动地方经济社会发展的立法宗旨。

近年来，常委会在全国率先制定《湖北省企业国有资产监督管理条例》，将文化企业纳入国有资产监督范围，为国有资产统一监督开地方立法之先河；《湖北省就业促进条例》首次将毕业一年以上未就业的高校毕业生列入“就业困难人员”，明确政府必须对其给予就业援助；通过了《湖北省消防条例》，在全国率先提出实行消防工作问责制。

三

地方立法如何突出地方特色是一个系统工程，回顾上述立法经验，有如下思考可以在今后的地方立法中予以借鉴：

（一）立足本地实际立法，把好地方立法规划和立法计划关

立法规划和立法计划是立法机关以调整各种关系的实际需要，根据预测按照一定时间对立法项目进行合理安排的一种立法前期活动。做好这项工作，应当把握如下几点：

1、深入调查研究。通过调查研究能及时充分了解本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，切实把地方立法同当地经济社会发展战略结合起来，同解决本地特殊问题结合起来，并按照轻重缓急分步骤地规划或者计划立法项目。

2、突出立项重点。一是要顺应地方立法的发展趋势，中国特色社会主义法律体系形成后，今后的地方立法工作在创制新法的同时，更多的是在完善立法上下功夫。因此，法规项目的确立，在考虑创制性立法项目的同时，更多的应当考虑将相关法规的修改列入立法规划和计划中；二是要围绕中央和当地的中心工作，注重与改革、发展、稳定的重大决策相适应，重点安排促进发展、改善民生、推动改革、鼓励创新的法规项目，将影响本省经济社会发展全局的、反映经济社会发展规律的、体现最广大人民意愿的法规列入规划和计划中。

3、科学论证。一是要完善法规立项的论证程序，将成本效益观念引入地方立法，对立法项目尤其是年度立法项目进行严格的管理成本与效益分析等必要性论证，内容包括执行法规可能产生的效益以及谁受益；执行法规可能产生的问题；法规产生的净效益预测以及关于可以达到大体相同目标的替代方案等，切实提高法规的实效性。二是要建立法规立项的公众参与机制，要充分发动群众，让社会各界广泛参与到立法规划的编制工作中来，让广大人民群众、专家学者、实际工作者为制定好立法规划出谋划策，使立法规划真正反映本省的实际情况和人民群众的意愿。

（二）科学合理规范社会关系，提高地方性法规的针对性和可操作性

法的制定必须从调整社会关系的客观实际出发，提高地方立法的针对性和可操作性。

1充实法规的实体性内容。一是对管理主体的权力和责任要作出更为明确具体的规定，避免职权交叉和执法扯皮，在确保权力有效行使的同时，也要对其进行规范、制约和监督，规定相应责任；二是对公民、法人和其他组织要科学合理地规定其权利义务，明确什么情况可以做什么，不可以做什么，要规定得清晰、明确，便于理解和实施；三是要准确把握所要调整的“矛盾的焦点”，在科学分析不同阶层利益分配的诉求的基础上，处理好不同利益群体之间权利的分配，准确设定各阶层之间的权利和义务。在充分维护和保障人民群众的合法权益的同时，严格控制权力行使的界限和程序，严防违法增设权力、任意限制、剥夺公民合法权利的情形出现。

2、重视法规的程序性规定。通过对程序性内容的规范，来保障法规中各种主体的权利（权力）、义务、责任的行使，避免法规条文过于原则空泛，缺少可操作性。如，建立完善的权利救济和纠纷解决制度，保障行政相对人获得告知、陈述、申请等程序性权利，为公民实现实体权利提供便利。严格规范设置法律责任，力求做到程序清晰、明确、严谨，便于理解和执行。

3、探索制度设计的创新。所谓制度创新,就是在地方立法中探索成本最小化、效用最大化的解决当地具体问题的制度设计，重在寻求最优化的制度效率设计来解决本地的具体问题。通过创新制度设计确立制度优势，把制度优势固化为地方特色。

4、坚持“小而精”。地方立法是国家立法的补充和细化，因此地方立法不应当追求大而全或者小而全，而是重在补充细化上下功夫。具体在条文设置上，应该有几条就规定几条，尽量避免照抄照搬上位法，使法规做到明确具体，切实管用。

（三）不断推进地方立法的科学化、民主化

党的十七大明确提出要科学立法、民主立法。在社会主义法律体系形成之后，地方立法应该继续深化实践，要在完善科学立法，民主立法的机制和具体的形式下上下功夫。

1、探索创新多元化的起草机制。应当不断尝试多元化的法规草案起草机制，改变过去政府为主导的单一起草模式。比如实行法规起草专家小组制度，由专家学者以及相关部门和立法工作者共同起草法规，尽可能地避免部门利益法制化，使法规更具针对性和体现地方特色。

2、探索创新审议、表决机制。一是建立和完善立法沟通协调机制，为社会不同利益主体表达自身的利益诉求提供一个良好的制度平台；二是引进辩论机制，尝试就法规草案中的若干核心或争议问题，在常委会组成人员之间进行辩论；三是实行分项表决机制，对争议较大的法规条文实行单项表决和分项表决，这方面我省已经做了一些有益探索。

3、完善健全立法公开机制。一是完善向社会公开征集立法项目机制，以保证立法选项符合本地立法需求；二是完善法规草案征求意见机制，在充分利用报纸、网络等媒体更加广泛地征求社会各方面意见的同时，也可以委托各级人大、专业组织、利益群体等征求意见，充分听取行政管理相对人、利益关系人的意见；三是完善公民旁听机制，让公民在旁听的过程中也能发表意见，为民意表达提供直接的平台，拉近公民与立法的距离；四是完善立法听证制度，创新听证的方式、方法，完善听证程序，切实提高听证效果；五是完善立法调研、论证机制，组织人大代表和专家学者进行立法调研和论证；六是完善立法顾问组和立法基层联系点制度，切实发挥这两个制度的作用；七是创立新的有效的民主立法的机制。如，开立网络“立法论坛”等，通过专门的立法网络，搭建与常委会组成人员、人大代表、政府有关部门、立法顾问、基层联系点、社会公众以及兄弟省市人大立法机构等的互动和沟通平台，以保证地方性法规有效可行。

4、建立完善立法评估机制。立法后评估就是指法规施行一段时间后，在立法部门的主持下，组织执法部门及社会公众、专家学者等，采用社会调查、定量分析、成本效益计算等多种方式，对法规的实施效果进行分析评价，对所设计的制度进行评判，并针对存在的不足及时加以完善，其目的就是进一步改进立法，提高地方性法规的针对性、可操作性和可执行性，体现地方特色，这也是提高立法质量的重要举措。我省已就《湖北省旅游条例》等法规开展了立法后评估，今年下半拟选择一至二部法规开展立法后评估。今后应当将立法后评估常态化、制度化，并积极探索长效机制，充分运用立法后评估的成果，不断改进立法工作和提高地方立法质量。