论公民参与立法的途径、作用及完善

陈洪波 陈国荣

注：本文系“2004年中国-加拿大立法中的公众参与论坛”交流项目。作者分别系湖北省人大常委会副秘书长、研究室调研处处长。

扩大公民有序的政治参与，是社会主义政治文明建设面临的重大课题。政治参与体现在政治生活的各个环节，如参与选举、参与决策、参与管理、参与监督等等，其中公民参与立法，对于切实维护人民的利益，更好地体现人民的意志，实现广大人民群众对国家事务、社会事务的管理，推进社会主义政治文明建设具有重要意义。党的十六大提出要“保证立法和决策更好地体现人民的意志”，实现这一目标的途径就是要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序政治参与。”我国立法法第五条规定：“立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”目前，公民参与立法在我国已引起相当重视，各地对公民参与立法的途径不断进行探索，对促进立法的民主化、科学化起到了重要作用。

一、公民参与立法的途径

公民创制、复决立法草案，是现代国家实现民主的一种形式。创制、复决立法草案在我国宪法、法律中都没有明确规定，但在立法过程中引入的公民参与讨论等形式，是我国立法民主化的重要表现。纵观我国立法实践，公民参与立法的途径主要有：

1、就立法规划项目提出建议。 长期以来，立什么法，立法规范什么内容，主要由行政管理部门提出意见。由于渠道的单一，使制定的法律法规难免有失公正性。解决的根本途径只能是充分发扬民主，最大限度地让广大人民群众参与立法。2003年3月18日，湖北省人大常委会办公厅发出公告，通过报纸、因特网等新闻媒体公开征集公民对省十届人大常委会五年立法规划项目的意见，把民主立法延伸到立法源头。公告指出，为了有计划、有重点地做好我省的立法工作，扩大公民对立法工作的知情权和参与程度，使立法更好地体现人民的意志，特将省人大常委会２００３年度至２００７年度立法规划的建议项目和参考项目一并予以公布，欢迎社会各界和广大公民提出意见和建议。公告公布后，公民参与立法的热情很高，无论是提出立法建议的人数，还是立法建议的质量，都超出了人们的意料。杭州市人大常委会出台《立法项目论证办法（试行）》，该办法共11条，涉及立法建议项目的征集、提出、论证过程、确立及调整等内容。论证办法将征集对象规定为“国家机关、党派、人民团体、社会组织和公民”，进一步拓宽立法渠道。

2、参加法律、法规草案座谈会和论证会。 邀请有关部门、社会团体负责人和公民进行座谈或邀请专家进行论证。这种做法，在法律、法规的制定过程中得到了广泛的运用。

3、对公开征求的法律法规草案提出修改意见。 针对过去法规草案审议前一般多在本系统内征求意见、容易形成封闭循环的情况，《湖北省人民代表大会及其常务委员会立法条例》从以下四个方面作出了明确的规定：一是涉及行政管理的法规草案，应当通过适当途径征求行政管理相对人的意见；涉及多个行政管理部门的，应当征求相关部门的意见。二是有关的专门委员会可以提前参与有关单位的起草工作，了解情况，提出意见；法规草案的起草单位应当主动向有关的专门委员会报告起草工作情况。三是列入常委会议程的法规案，法制委员会、有关专门委员会和常委会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。四是常委会审议法规案，对于事关本省改革发展稳定以及人民群众普遍关心的重大事项，应当将法规草案向社会公布，并可以组织听证会、公民旁听以及安排新闻媒体报道。这就从法规草案审议前和审议中的不同环节，对开门立法予以明确，从而有利于在立法中吸纳和体现各方面的意见，避免立法中的任意性和片面性。湖北省人大常委会在制定《湖北省行政执法条例》、《湖北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》、《湖北省实施〈中华人民共和国产品质量法〉办法》时，将草案全文在《湖北日报》上刊登，公开向社会征求意见。在制定《湖北省扶贫条例》时，将草案印发全省38个贫困县市人大常委会和有关部门征求意见。

4、参与立法草案招标。 法律法规草案的质量关系重大。目前由于立法机关受到人员、时间、学识等方面的限制，很难直接起草所有的法律法规草案，这就需要实行立法草案招标等形式。《湖北省人民代表大会及其常务委员会立法条例》规定：一是综合性的立法项目，特别是事关全局的重大立法项目，由人大常委会直接组织起草，由人大有关专门委员会和常委会立法工作机构、有关政府主管部门、司法部门、专家学者和具有实际经验的相关人员，组成专门起草班子，共同调研起草。二是管理内容单一，责权关系明确的单项法规草案，由政府组织有关部门起草，但人大常委会立法工作机构要提前介入，加以指导，政府法制工作机构也要在其中做好协调工作。三是部分专业性、技术性较强的法规草案，通过立法招标等形式，有偿委托相关大专院校、科研机构或社会组织、学术团体起草。这样有利于从源头上克服地方立法中的部门利益倾向，保障立法的公正与公平。如湖北省人大常委会通过招标将《湖北省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》委托给省社会科学院的有关专家学者起草。

5、参与进行立法调研。 常委会和有关专门委员会组成人员就法律法规涉及的难点问题和公众对有关立法反映强烈的重点问题，深入基层、深入实际、深入群众，进行调查研究，听取对法律法规草案的意见，为提高法规质量奠定基础。

6、参加立法听证会。 立法听证是指立法机构在制定或通过涉及公民、法人或其他组织权益的法律法规时，采取一定的程序性的形式，赋予利益相关人表达自身利益的权利和机会，并将这种利益表达作为立法依据或参考。湖北省人大常委会为进一步规范立法活动，主任会议通过了《湖北省人大常委会立法听证规则》。2003年10月23日至24日，省人大常委会就《湖北省合同监督条例》（草案）举行了首次立法听证会。通过新闻媒体发布听证公告，公布听证内容。出席本次听证会的40名听证陈述人，是在81名自愿报名者中根据报名先后顺序和报名所持的主要观点及其代表性遴选确定的。参加听证会的法规草案提案人代表有省政府法制办和省工商局负责人。参加旁听的共有32人，除了向社会征集的报名者外，还有省人大代表，省人大常委会办公厅、省政府组成部门有关负责人。此外，还邀请了中央驻鄂新闻单位和省里有关新闻单位的记者参加听证会。2003年11月29日，湖北省十届人大常委会第6次会议表决通过了合同监督条例。条例共25条，其中有20处、涉及12条采纳了听证陈述人的意见和建议。

7、列席（旁听）代表大会和常委会会议。 召开代表大会和常委会会议在审议法律、法规草案时，邀请有关部门、社会团体和公民列席，参加讨论，发表意见。

8、立法询问。 为了维护法制的统一和法律法规的严肃性，立法机关及其有关成员，向有关机关或公民解答法律法规适用中的有关问题。如2003年湖北省人大常委会共对关于《湖北省司法鉴定管理条例》有关问题、关于对《湖北省宗教事务管理条例》有关条款作出解释的问题、关于《湖北省人口与计划生育条例》实施前社会抚养费征收主体的问题等10余件有关法规询问、请示，及时作出答复。

9、参加立法顾问组。 就是邀请有关专家对法案的必要性和可行性等问题进行研究，提出意见或论证性的结论。为了进一步发挥法学专家在立法中的作用，1988年10月，湖北省人大常委会就成立了立法顾问组。顾问组成员由武汉地区大专院校专家、学者组成。主要任务是：参与审查法规草案，提出咨询意见；受省人大常委会委托，起草和协助起草法规草案；参与制定5年立法规划和年度立法计划；为省人大常委会组成人员举办法律知识讲座等。顾问组为提高地方立法质量发挥了重要作用。

10、参与立法研究中心的工作。 为适应地方立法工作的需要，加强地方立法的理论研究，促进地方立法理论与立法实践的结合，立法机关与有关大专院校、科研单位建立一种专门立法研究机构。如2003年7月，湖北省人大常委会与中南财经政法大学共同建立了湖北省地方立法研究中心。中心的基本任务是：组织开展地方立法研究；论证、受托起草地方性法规草案；搜集、整理、交流、编辑地方立法信息资料等。2004年4月20日，北京市人大常委会研究室与北京联合大学合作成立了人民代表大会制度研究所。

二、公民参与立法的作用

参与立法是现代宪政制度下，公民拥有的一项基本的政治权利。公民参与立法是社会主义政治文明建设的题中应有之义，是社会主义法制建设的重要社会推动力。公民参与立法的作用主要表现在以下几个方面：

1、有利于调动公民参与民主政治的热情。 我国宪法第一条规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。宪法确认了当代中国的国家本质（或性质）是人民当家作主的社会主义国家。它标志着人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。社会主义立法的目的，就是为了保障人民的各项宪法权利，促进社会的全面发展。随着我国经济社会的不断发展，广大人民群众参政议政的积极性也在不断提高，并希望通过各种途径和形式反映自己的意见，了解国家法律和政策。公民参与立法将极大地调动公民参与民主政治的热情。

2、有利于克服法律法规中的部门利益倾向。 立法是分配和合理配置权利和义务的一种国家活动。在我国立法实践中，法规草案的起草主要是以政府有关主管部门为主渠道，谁管理谁起草，谁起草谁执法。立法中的部门利益倾向，成为影响立法质量和法制统一的主要因素之一，不仅造成协调、审议的难度加大，而且影响了法律法规的实施，人民群众对此意见很大。公民参与立法，从实际出发，实事求是，科学规范各种社会关系，保证法律的合理性、科学性和可行性。为了防止权力的扩张和滥用，使制定的法律法规成为良法，湖北省在立法中注意把握以下几点：一是针对有关行政管理部门重权力轻责任的现象，注重了权力与责任的统一。如常委会在制定《湖北省机关、团体、企业、事业单位治安保卫工作条例》时，对原草案中存在的只侧重公安机关的职权，缺乏对单位内保工作的指导、服务、帮助等责任的问题，修改时注意强化了公安机关的责任。在规定公安机关对单位保卫工作实行属地管理的基础上，从五个方面明确了其具体职责。并规定其“履行职责时，应当严格依法办事，廉洁自律”，对其在工作中的非法行为，在从行政、刑事两方面规定其法律责任的基础上，对“造成严重人身伤亡或者重大财产损失的，同时追究公安机关负责人的责任”。体现了权力与责任的统一。二是针对有关行政管理部门重审批轻管理的现象，注重了审批与管理的统一。如常委会在制定《湖北省实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》时，由于其专业性较强，条款中涉及许多标准和指标，管理中涉及的审批、许可、批准以及收费也不少。因此，根据立法调研和各方面反映的意见，着重突出了有关行政部门的日常管理，强调了对省政府批准实行重点控制和治理的水体实行严格管理的制度。明确了总量控制计划和实施方案的主要内容。要求各级环境保护行政主管部门应当按照水污染物排放总量控制的要求和国家有关标准，对排放口实行规范化管理；各级环境保护行政主管部门应当选择主要水体和行政区交界水体，每年定期公布水环境质量状况等，强化了职能部门管理职责。三是针对有关行政管理部门重罚款制裁轻教育引导的现象，注重了制裁与引导的统一。一方面在规范制裁的基础上，限制罚款的条款和幅度。另一方面，注意突出有关执法主体的教育引导职能。这样，对于克服重罚款制裁轻教育引导并达到两者的统一，起到了积极的作用。

3、有利于更好地体现广大人民群众的根本利益。 随着改革开放和社会主义市场经济的发展，社会关系和社会利益群体日趋复杂多样，出现利益群体多元化的格局，各种社会利益要求都会反映到包括法律制度在内的上层建筑中来。这就要求立法者必须了解日益多样的利益主张和利益发展趋势，正确地把握立法中的主要利益关系。因此，通过调查研究、座谈、书面征求意见、举行立法听证会等方式，可以使立法机关了解实情，考虑各方面的利益关系。这样的立法，既可兼顾民主与效率，又可预防立法的偏颇与缺失。如湖北省人大常委会在制定《湖北省实施〈中华人民共和国种子法〉办法》时，一种呼声是要求种子经营逐步放开，不宜管得过死；一种呼声是要求加大对假劣种子的查处，防止坑农害农。针对湖北是农业大省，农作物和林木种子品种复杂，且近年来种子生产、经营活动中有大量假劣种子充斥其中，严重搅乱了种子市场，直接损害了农民利益，影响农林生产的实际，立法就特别强化了种子的检验制度，规定农业、林业行政主管部门应当认真组织实施对种子质量的监督检查，建立种子举报制度，接受群众的投诉和举报，并及时查处，同时还规定了相应的法律责任；办法还规定调运或者邮寄出县的农、林种子必须具有检疫证书和种子经营许可证以及种子质量检验合格证，以保证广大农民的切身利益。

4、有利于促进法律法规的宣传贯彻实施。 长期以来，各级国家机关为了使公民知法、守法，投入了大量的人、财、物力普及法律知识的教育，效果却不十分理想。公民参与立法的过程，其实也是法制宣传教育的过程。对立法主体而言，公民参与立法实现了立法的民主化；对公民来说，不仅实现了自己意志的真实表达，而且还进一步了解了法律法规，提高了自身的法律意识，增强了对法律法规的认同感，执行法律法规的责任感和使命感，从而更加自觉地遵守法律法规。

三、完善公民参与立法的几点建议

近年来的立法实践，虽然创造和积累许多公民参与立法的行之有效的做法，这些做法对保证立法质量发挥了重要的积极作用。社会主义政治文明建设对公民参与立法的能力、参与的制度化水平提出了更高的要求，今后仍然需要继续坚持并加以完善，不断地拓展公民参与的广度和深度，推进公民参与立法的进一步制度化。

1、建立适合我国国情的公民参与立法制度。 发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，关键在于制度建设。公民参与的制度水平从一个重要侧面反映了社会主义政治文明的发展程度。如何使公民参与立法制度化、法制化，在某种意义上是使公民参与不走形式，保证立法民主化的关键所在。一是对现在立法实践中公民参与的好的做法加以总结、完善提高，并将其制度化、法律化。如对法律法规草案的起草的主体如何规定，根据法律法规内容确定什么形式公民参与，以及如何组织座谈会、听证会、论证会等，都应作出明确的规定。二是不断拓展公民参与的广度和深度。一方面立法机关在立法过程中都应采取不同形式让公民广泛参与，扩大公民参与立法领域的广度和数量；另一方面要不断建立和完善公众参与的渠道。如建立法律法规草案公告制度、立法听证制度、公众意见处理公告制度、社会效果预测评价制度等。

2、敢于和善于借鉴国外的成果和经验。 在立法公民参与制度上，西方大多数国家有比较成熟的经验供我们借鉴，在许多国家凡是涉及公众利益或者可能对公众产生重大影响的行政立法行为，行政机关都应当保证普通公众参与的机会。类似于立法听证的制度在西方是十分普遍的，在加拿大，法律案在经过议会全会二读后必须由各专业委员会举行立法听证，不经过听证的法律案不能成为法律。现代政治文明由资产阶级首先开启，但绝非资本主义所特有。社会主义作为取代资本主义的一种更高阶段的文明，可创造出比资本主义更丰富的成果。在政治文明方面，我们从实际出发，借鉴国外的成果和经验，既有可行性，也有必要性。不仅有助于我们制定的法律法规能与国际惯例相衔接，而且有助于我们加快市场经济立法步伐，提高立法质量。因此，我们可采取组织一些立法工作人员多到国外进行必要的学习、邀请外国法学专家介绍经验、组织力量加强对国外法律研究等形式，创新和完善公民参与立法的制度，提高我们立法水平。

3、积极开展公民参与立法的理论研究。近年来，我国的一些学者和立法工作者开始关注立法中的公民参与问题，但是多侧重于立法层面上的探讨，而对于公众参与立法过程中的政治参与行为，仅仅从立法学的角度发表见解显然是远远不够的。在公民参与立法的理论研究中，首先应面对现实，回答现实中提出的问题。要把公民参与立法工作中的焦点、难点作为研究的重点，以理论研究成果推动公民参与立法工作的不断发展。同时，随着立法民主不断高涨，公民的直接立法也是我国走向法治国家必须认真研究的问题。