关于中央与地方立法权限划分的几点思考

肖 小 平

注：作者系湖北省人大常委会法规工作室综合法规处副处长。

立法权限的划分是立法体制的根本和核心内容。现代宪政理论认为，倘若国家的立法权限划分不当，将产生一系列不良后果，如中央过分集权或者地方过分分权，政治体制结构失衡和政治权力行使失控，以及立法冲突、立法无序等等。立法权限在划分模式上，包括纵向划分和横向划分。纵向结构上立法权限的划分，即中央和地方国家机关之间立法权限的划分；横向结构上立法权限的划分，即同级国家权力机关和行政机关（在英美法系国家还有司法机关）之间立法权限的划分。通常纵向立法权限划分是更为基础性的、决定性的划分，也是本文探讨的重点。

一、我国中央和地方立法权限划分的历史沿革

一个国家立法权限划分的历史，往往是这个国家政治变迁、经济发展和社会变革的历史写照。新中国成立以后，伴随着中国政治、经济、社会和文化的曲折发展，以及立法制度的变化，中央和地方立法权限的划分就大致经历了三个时期，形成了三种既有历史联系又不尽相同的立法权限划分模式。

（一）第一个时期：分散立法模式 （从中华人民共和国成立的1949年到1954年宪法的颁布）。

为适应新中国成立后，百废待兴、革命和建设都需要规范和秩序的形势，这一时期立法权力的行使具有多极化和分散化的特点。主要表现为从中央到地方的多级主体享有立法职权。1950-1953年，中央立法共435件，年均立法109件。地方立法以上海为例，年均立法159件。在这种立法模式下，从中央到地方的立法速度大大加快。

（二）第二个时期：中央集权的立法模式 （从1954年宪法颁布到1979年全国人大五届二次会议前）。

在这个时期，立法权限主要集中于全国人大及其常委会，除民族自治地方外，其他地方权力机关均不享有立法职权，国家行政机关亦无立法方面的职权。立法领域的中央集权是这一时期我国实行高度集中的计划经济体制的政治需要。这种立法权限划分体制在“重人治、轻法治”思想的配合下，严重阻碍了中国立法的发展进程。据统计，从1954年宪法颁布后到1979年，包括各种意见、办法、命令、决议、决定、通知、报告、答复、办法等在内的中央立法仅1115件，年均59件，而地方因为没有立法权所以记录为0。

（三）第三个时期：集权基础上的分权立法模式 （从1979年第五届全国人民代表大会第二次会议至今）。

这一时期的立法模式，其特点是在加强中央集中统一立法的前提下，适当地赋予地方一定的立法职权，作为对中央立法的补充和具体化。

1982年宪法，以及先后于1979年、1986年两次修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。

1992年、1994年和1996年，全国人大常委会又先后授予深圳市、厦门市、珠海市、汕头市的人大及其常委会制定法规的权力。这种集权基础上的分权立法模式在一定程度上调动了中央立法和地方立法的两个积极性，使中国的立法工作取得了前所未有的成就。

二、中央与地方立法权限划分的思路

几十年来，我国中央和地方的关系一直在“集权——分权——再集权——再分权”的循环反复中发展，而中央与地方的立法关系也同样经过了这样一个过程。中央与地方关系互为消长的变化，在立法领域内集中体现为中央和地方立法权限划分的讨论，是“统”还是“分”？“统”到什么程度？“分”又如何分法？这个问题在任何时间、任何国家都有，而在我国表现尤为突出。

在中国法学界，对划分中央和地方立法权限思路也有不同看法。主要有三种观点：

一种观点认为，应当强化地方立法，这既是中国国情的必然要求，也是中国改革开放、简政放权、适应市场经济发展的必然趋势。

另一种观点主张，在中国这样的单一制国家，应遵循统一立法的思路，不仅在政治方面应该是统一的、中央集权的，在法律方面也应该是统一的，我们没有任何理由去强调或者提倡地方分散立法。地方立法权的扩大，会导致地方割据。

第三种观点主张，中央统一立法与地方立法之间不是对立的，前者需要后者的试验、先行、补充和具体化，后者也应当以前者为依据，或不得与前者相抵触，或根据国家权力机关的授权开展立法活动。

笔者认为，第三种主张似乎更切合我国实际，我国是单一制国家，只能在这种国家结构形式下解决中央和地方的关系问题，包括纵向立法权限的划分问题。同时，我国又是一个多民族国家，实行民族区域自治制度；特别是我国地域辽阔，人口众多，各地经济、政治、文化的发展极不平衡，在城市与农村、沿海与内地、发达地区与老少边穷地区之间，近些年来发展程度的差距不仅没有缩小，还有拉大的趋势。这种国家结构形式和种种的国情，决定了我们必须在纵向立法权限的划分上，采取中央集权为主、地方适度享有立法权的原则和制度，这样才既有可能最大限度地保证法制的统一，又充分发挥中央和地方两方面的积极性，避免法律上的“一刀切”和立法体制上的僵化。目前主要的困难和问题仍在于中央集权与地方分权的“度”的把握。

三、中央与地方立法权限划分的现状与问题

从划分立法权限的法律规定来看，我国现行立法权限划分的基本模式是1982年宪法所确立的；2000年3月15日，《中华人民共和国立法法》在九届人大三次会议上获得通过，进一步明晰了中央专属立法权，对地方立法权限划分作了相对原则的规定，并从法律体系的构成上对行政规章制定权予以确认，对司法解释立法化倾向进行了约束，还对立法程序、立法解释、立法监督等活动进行了全面规范，至此，形成了中国现行的立法权限划分状况。

值得注意的是，现行立法法在中央集权与地方分权的“度”的把握上，却颇有值得商榷之处。立法法以列举的形式，对中央专属立法权作了较为全面的规定，但对地方立法权的规定却很原则，而且中央专属立法权虽然有列举，但所列举的“基本经济制度”等一系列事项范围，执行中并不是很好把握，既可以解释得很宽，也可以解释得很窄。如“司法机关的工作职权”属于中央专属立法权范畴，因此，《武汉市预防职务犯罪工作条例》、《湖北省司法鉴定条例》在立项时，仅因涉及司法机关的边缘性的、一般性的工作职权，曾广受争议，认为可能有越权之嫌。由此可见，中央与地方的立法权限划分事实上仍然不很清晰，地方立法很容易“触雷”。

在地方先行立法方面，立法法第六十四条第二款将中央专属立法事项明确排除在可授权地方先行立法的范围之外。这对于维护法制的统一性虽然有些好处，但也完全否定了经全国人大及其常委会授权，就这些事项在某些地区，甚至是经济特区，进行局部的、地区性的试验的可能性，从而使中央专属立法权宛如空中楼阁，缺乏坚实的实践基础。

此外，从现行立法法、行政处罚法、行政许可法、税收征管法等有关法律规定来看，对地方立法增加了多方面的限制性规定，尤其是在立法事项范围、处罚手段、许可的设定、信贷、税收优惠等方面有严格限制。比如，在《行政处罚法》颁布后，地方性法规在行政处罚的设定种类、幅度、处罚行为对象等方面均受到较大限制，地方性法规的强制性受到削弱，只能主要依靠“罚款”来保障，再加上无所不涉的国务院行政法规、各部委规章的存在，地方立法事实上已没有多大的空间，同时，也缺乏有效的调节手段，既没有“蜜糖”，也没有“刀枪”。因此，地方立法不仅在数量上缩减，而且功能萎缩，制定出的地方法规，越来越没有实质性内容，越来越象一个“倡议书”。

目前，中央与地方立法权的划分实际上是强调“收权”，总体上呈现为由地方向中央集中的态势，但在一定程度上超过了必要的、合理的限度。一方面是中央有完全的立法权，却多为“骨架式立法”，相对滞后、原则，不便实施；另一方面是地方有具体化的职责和要求，却又受到多方面限制，束手无策，缺乏相应的权力和手段。

四、对地方立法以及地方分权理论的再认识

要正确处理中央和地方立法权限划分问题，避免“集权——分权——再集权——再分权”的循环震荡，必须就中央与地方的分权理论、对地方立法的存在价值和作用有一个正确的认识。

（一）法制统一不等于立法统一，地方立法对于中央立法而言，在试验、先行、补充和具体执行等方面有其独特价值，这是由我国民族众多、地区差异较大的基本国情决定的。

首先，在先行立法方面，地方立法是中央立法的试验田。如，四川是一个“人口大省”，计划生育比其他任何省份都显得急迫和重要，因此四川于1987年先行制定通过了《计划生育条例》，直到2003年，在全国多数省已就人口与计划生育问题立法后，国家的人口与计划生育法才出来，而且较为原则。

其次，在保障中央的骨架式立法的执行方面，地方立法进一步增强了中央立法的可操作性和地区适应性。如在《中华人民共和国行政处罚法》制定过程中，人们普遍希望对行政罚款限额作出具体规定。然而，在中国各地的多样性和差异性面前，中央立法增强可操作性的立法需求，却会变成立法僵硬。行政处罚法终以“罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定”的表述作原则性的规范，而由地方根据当地经济发展实际情况作出具体规定。

（二）统一市场不等于统一立法。地方立法适度分权有利于我国经济市场化的进一步发展。

有人认为，市场必须是统一的，涉及到统一的市场经济的法规，都必须由中央统一制定。这种观点，有一定道理，但不完全对。因为统一市场不等于统一立法，就连在欧共体这样一个统一市场内，法律也并没有完全统一。而且我国的市场经济才刚刚起步，尚在由计划经济向市场经济转型的过程之中，统一的市场还未形成，即使市场统一了，但我国各地的情况千差万别，在某些领域，中央很难找到一个适当的比照参数来制定适合全国各地经济发展水平的统一法律。比如，以上海为比照参数制定的房地产管理方面的法律，在甘肃就绝对行不通。因为这两个地区的经济发展水平、市民的生活水平、自然条件和人文地理位置等方面的差别都太大了。

脱离中国国情和现实状况的法制统一，也只能是形式上的统一，实质上的僵化。相反，如果给地方必要的立法自主权，让各省都根据本地的实际情况制定法规，那么制定出来的法规就有更大的可执行性，也更符合我国转型时期的社会现实。同时，各地立法的经验可以供中央立法总结参考。

（三）地方立法在我国现有的政治经济体制下，不可能对中央权威造成威胁，更不可能导致“地方割据”。

正如法学家凯尔逊所指出的，全部的集权与全部的分权只是理想的两极，因为法律社会里有一个集权的最低限度与一个分权的最高限度，国家才不致瓦解。立法权的划分也同样如此。我们这里谈的分权，是相对的，有一定限度的，并且是在强调中央相对集中立法权前提下的地方有限分权。

客观地看，地方立法权很难导致“地方割据”的结局。中国立法机关的改革，从来是跟在政治体制改革的后面。而现在的局势是，中国的经济体制改革一直在进行着，但政治体制改革则相对滞后。所以，如果说会发生“地方割据”的话，可能的次序也应该是：经济——政治——法律，而不是相反。

（四）中央和地方立法权限的划分，应当坚持贯彻充分发挥中央和地方“两个积极性”的宪法原则，不宜过分收权，而应当进一步明确分权，适度双向调整，并加强立法监督。

中央立法和地方立法并不相互排斥，中央立法需要地方立法有限的先行或者有范围的具体，地方立法则必须在服从中央立法的前提下，自主地从各地实际出发，因地制宜地创制规则，确保立法的效率和效益。因此，绝不能将统一立法和分散立法完全对立起来。

根据宪法的原则，对于中央和地方立法权限的划分，总的思路应当是充分调动“两个积极性”的原则，以中央统一立法为主，地方分散立法为辅，在加强中央统一立法的基础上，适度分权，双向调整。所谓适度分权，双向调整，既可以是中央进一步明确和扩大中央专属立法权，将少数已授予地方的立法权限收回，也可以是为适应市场经济发展和改革开放的需要，或者为中央立法积累经验，进一步授予地方一些立法职权，尤其是经济领域的立法权限。

总之，中央和地方立法权限的划分问题，应当通过进一步明确立法权限，避免“集权——分权——再集权——再分权”的循环震荡，并通过加强立法监督来解决立法冲突问题。绝不能因噎废食，简单地限制和集权，不能以牺牲立法的适应性、灵活性和实际效能为代价，追求表面化的法制统一。