以完善制度为先导创新监督方法为抓手

——浅谈十堰市人大预算审查监督重点拓展改革的实践和探索

2018年3月，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，这是党中央紧扣新时代新要求，对加强人大预算审查监督职能作出的重要决策部署。

一、十堰市人大预算审查监督工作的主要做法

近年来，十堰市人大常委会围绕加强人大对政府预算全口径审查和全过程监管，在加强和完善人大预算审查监督工作方面，作出了有益的探索和积极创新。

聚焦专项监督。预算审查聚焦重点支出和重大项目。2019年预算审查首次将科技支出、农林水支出、城乡社区支出等市级专项资金预算纳入审查内容。重点审查项目贯彻党中央决策部署和省、市委工作安排的细化落实情况。

前移监督关口。按照早编预算、细编预算的要求，市人大常委会相关工作机构提前介入部门预算编制工作。组织召开由部分市人大代表、专家学者和预算单位参加的座谈会，结合人大代表和人民群众关心的热点难点问题、制约事业发展的关键问题，充分听取各方面的意见和建议，对下一年度预算编制工作提出意见和建议。

借助外力监督。2018年从市审计部门、高等院校和中介机构中遴选了29位学历较高、经验丰富、业务能力强的同志组建成立财经预算审查专家库，制定出台了《十堰市人大常委会财经预算专家管理办法》，每年从中随机抽取部分专家参与预决算审查。通过“借脑”、“借智”、“借力”，提升审查专业化水平。

创新监督方式。积极推进预算联网监督，成立十堰市人大常委会预算联网监督中心，与财政等部门专网互联互通，以“互联网+”的手段和大数据思维，初步实现人大对财政支出的监督由事后监督向事中监督转变，实现“资金流到哪里，监督就跟到哪里”的多层次、全过程的财政资金监督目标。

二、当前市人大预算审查监督存在的不足

近年来，市人大及其常委会对财政预算的审查监督工作进行了许多有益的探索，取得了显著的成效。但由于审查监督机制和工作程序、方法等尚不够完善，人大预算审查监督工作目前还存在着一些亟待解决的问题。

预算审查和批准程序化。一是预算审查时间短。按照预算法规定，人大有关专门委员会在代表大会一个月前开始初审预算。受工作程序和预算草案详实程度所限，实际审查时间不到一周，难以进行实质性审查。二是大会审查时间短。一般在市人大会召开时预算草案才正式印发代表。代表审查预算的时间，通常只有半天时间，要保质保量审议规模庞大、内容繁杂、专业性较强的预算草案，实际操作较困难。三是审批程序不完备。从初步审查情况来看，专项资金预算缺乏细化的项目分配方案，预算变更调整频繁，人大只能被动地采取事后“追认”的监督形式。从人大会审查情况来看，代表的意见和建议，没有一个较为完备的审议意见处理程序。从表决程序来看，目前我国人大预算表决方式实行的是综合审批，一次性表决通过。

预算审查监督机制尚不健全。我国宪法和有关法律主要对各级人大及其常委会审查监督预算进行了原则性规定。具体审查监督范围界定、主要内容、实施程序和操作方法等，尚需地方配套细化规定。目前市人大常委会暂未制定出台预算审查监督办法，预算审查监督的规范化、具体化、科学化水平有待进一步提高。此外，人大与政府财政部门的沟通联络机制尚待健全，如预算编制工作通报制度、预算草案和预算报告通报工作制度等需逐步健全规范。

人大代表主体作用发挥不够。一是代表相关专业素质有待增强。预算审查监督工作要求人大代表在知情知政的基础上，还应具有一定的专业素质。近年来虽然基层代表的整体素质有所提高，但部分代表在“懂预算、会审查”方面还存在履职能力方面的欠缺。二是代表履职制度体系建设有待完善。人大代表行使预算的知情权、参与权和监督权，充分发挥预算审查监督主体作用，需要相关制度体系和履职平台做保障。目前市级预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的相关机制尚未健全，预算审查监督代表联络员制度有待建立。

三、贯彻落实人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的几点建议

习近平总书记指出，“人大要把宪法法律赋予的监督权用起来，坚持监督和支持相结合，确保法律法规得到有效实施，确保党中央重大决策部署贯彻落实。”这为加强新时代人大预算审查监督工作指明了方向。针对目前预算审查监督工作存在的困难和问题，立足市情、结合实际，按照先易后难、稳步推进、注重实效的原则，建议：

健全预算审查监督制度体系，把规范搞“明”。党的十八大以来，党中央出台了一系列关于加强人大预算审查监督职能的政策文件，地方人大需要结合工作实际，及时在制度建设上作出回应，为监督工作提供有力制度保障。一是研究制定《十堰市预算审查监督办法》。对人大及其常委会行使全过程预算审查监督职权的内容、范围、程序和手段作出详细规定，使审查监督工作有章可循，有据可依。二是进一步完善财政预算初审制度。一方面建立健全预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制。另一方面建立预算草案初步方案预先审查工作制度。预审可以采取延伸审查，调阅其审批手续、可行性报告等资料。三是建立预算执行定期报告制度。市人大常委会应明确要求政府财政部门按月定期向人大常委会有关工作机构报送预算报表，并在每季度末报送预算执行情况分析报告，以便于人大对财政预算进行全程跟踪式监督和问效。

创新预算审查监督方式方法，把监督搞“实”。把握监督重点，突出监督实效，是新形势下人大预算审查监督的客观要求和现实需要。一是突出重点，紧盯政府重大投资项目。探索将市政府计划安排的固定投资总额排序前五位的项目，开展重点审查监督。二是聚焦专题，探索开展专项监督。首先在预算初步审查时，围绕支出预算和政策存在的相关突出问题，选取一个专项开展专题审议。其次在年度内开展重点领域的财政专项资金监督工作。每年一个重点领域，如科技、教育、城建、医疗卫生等，形成制度性安排。三是绩效导向，推进绩效监督工作。在审查财政预决算草案和审计工作报告时，同步审查预算绩效管理情况以及绩效审计情况。探索引入第三方评估、满意度测评等方式组织开展预算绩效监督活动。四是完善功能，充分发挥预算联网监督作用。探索采取线上监督与线下监督、代表参与监督、审计监督相结合的监督机制。适时开发预算联网监督手机客户端，为代表审查预算提供信息查询服务。

完善预算审查监督程序，把效率搞“优”。为进一步提高提高人大监督效率，调整预算编制报告程序，将政府汇报预算编制情况的时间确定在政府常务会议后、向市委汇报前。进一步夯实代表大会预算审查基础，探索改进完善代表大会预算草案审查监督方式方法。

整合预算审查监督力量，把合力搞“强”。一是加强与政府财政部门沟通联络。对照党中央决策部署和省委工作要求，研究量化落实举措。政府财政部门根据人大审查拓展的五方面内容，完善预算草案和报告内容。如增加重大投资项目情况表，扩大重点项目绩效目标报告范围等。二是加强与政府审计部门协调配合。政府审计部门研究提出下一年度审计项目计划时，应当征求市人大常委会相关工作机构的意见建议，形成监督合力。要完善审计工作报告机制，明确要求审计报告与财政决算报告在内容上必须基本一致，使审计报告成为人大常委会审查和批准财政决算的重要依据。

充分发挥人大代表主体作用，把履职搞“清”。加快建立健全预算审查联系代表机制。一方面通过学习培训，提高预算审查代表联络员履职能力。通过预算联网监督查询系统，为代表做好咨询和服务工作，使他们更多地了解预算编制、执行、管理和绩效情况。另一方面邀请代表参与预算审查监督各项工作，广泛征求代表意见建议。探索在大会期间组织召开预算专题审议会，进一步强化预算审查。

人大预算审查监督工作面临新形势、新要求，任重道远。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指导，坚定不移贯彻新发展理念，依法履职，敢于担当，善于作为，发扬钉钉子精神，解放思想，大胆探索，勇于创新，与时俱进，积极推进预算管理的民主法治化进程，不断开创预算审查监督工作新局面，确保人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革取得成效。