——地方人大常委会选定监督议题的实践与思考

监督议题是人大监督工作的重要载体。如何根据实际选准、定好监督议题，是地方人大及其常委会必须高度重视并认真解决的问题。本届任期以来，福建省晋江市人大常委会按照监督法规定的内容和途径，紧贴经济社会发展大局，围绕关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题精心选择、科学确定监督议题，努力使监督方向更加明确，重点更加突出，效果更加明显。

一、主要做法

1.拓宽渠道，广泛征集。征集议题是做好议题选定工作的前提和基础。为了使备选议题更加贴近实际、符合民意，我们坚持通过三种方式听取和征求意见。一是面向社会广泛征集。每到年底，利用报刊、电视、网站等媒体，广泛征询社会各界对新的一年监督工作的意见建议，力求使监督议题的选择具有更加广泛的民意基础，得到社会各界的认可和支持。二是充分听取代表意见。在本级人民代表大会召开期间，结合审议各项工作报告，向全体代表发函征集监督议题。同时，将代表在审议工作报告时的发言和提出的议案、建议中带有普遍性的问题纳入监督选题的参考内容，尽可能使人大监督工作更好地体现代表意愿。三是注意加强沟通协商。在议题初选阶段，由常委会领导带领各委员会的负责同志走访“一府两院”及政府成员单位领导，充分交换意见，深入沟通协商，努力做到监督选题既能贴近实际、体现民意，又与“一府两院”的重点工作相互衔接。

2．把握原则，精心筛选。筛选监督议题，是保证选题质量的关键。我们按照抓重点、少而精、求实效的要求，从四个方面入手，对征集到的议题进行认真梳理、分类汇总、筛选提炼，保证议题选定更加全面、合理和准确。一是坚持合法性。人大工作的法律性、规范性、程序性很强，无论是监督议题的选定还是具体工作的开展，都必须严格依法办事，才能保证到位而不越位，既不失职、又不越权。我们根据监督法规定的三个标准和六条途径，严格按照常委会监督工作流程来制定年度监督工作计划，确保议题的选定符合法律要求。同时，对准备列入计划的监督议题，事先进行法律论证，确保监督事项属于本级人大常委会的职权范围。二是把握全局性。人大监督工作的目标，主要是贯彻党委的重大决策部署，督促和支持“一府两院”按照各自工作报告提出的目标任务做好工作，推动有效解决问题，促进依法行政、公正司法。我们紧紧围绕事关改革发展稳定大局的重点工作和相关法律法规的实施选择监督内容，力求更好地体现人大工作围绕中心、服务大局的积极作为。如本届常委会任期以来，围绕市委的部署要求，把城市改造建设、转型升级、民生幸福、生态保护、美丽乡村等工作列为监督重点，取得了较好的成效。三是注重连续性。对于事关发展大局又必须长抓不懈的重要工作，我们有重点地安排持续跟踪监督，支持促进“一府两院”及相关部门加大推进力度，体现了人大常委会对重要工作的高度关注和监督的连续性。如，围绕生态保护和环境治理，以推进近海水域环境污染治理工作为切入点，持续8年开展对重点污染源监管、水污染防治、环保基础设施建设的监督，推动环境污染治理措施的有效落实，促进近海水域环境质量的明显改善。四是体现普遍性。在选择监督议题时，我们十分注重把人民群众来信来访反映较为集中和社会普遍关注的问题纳入计划，使监督工作更加顺应民心、反映民意、贴近民生。如在近几次的市人代会期间，自来水普及和城乡公交问题都是人大代表关注和议论的热点，市人大常委会对此高度重视，并将这两项工作列为重点监督内容，通过听取审议专项工作报告、组织开展调研、视察活动，推动市政府适时调整了自来水普及规划和相关扶持政策，完成普及任务，顺应民意完成公交公司私人股份和巴士公司城市公交收购工作。这两项监督成效得到了社会各界及广大群众的充分肯定和赞誉。

3.统筹兼顾，科学安排。人大监督内容涉及经济、政治、文化和社会生活的方方面面，只有坚持统筹兼顾方法，才能做到抓住关键、突出重点、推动全面。我们在广泛征集、精心筛选议题的基础上，围绕三个方面科学安排监督议题。一是议题内容力求主题明显。按照全面协调可持续的要求，从大局着眼，从宏观入手，统筹考虑经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设等方面内容，科学合理地安排监督议题。在今年的监督计划中，关系改革发展稳定大局的议题占42%，如生态市建设、海岸带保护、“十二五”规划中期评估等；关系群众切身利益、社会普遍关注的议题占58%，如，城乡公交、美丽乡村、特困帮扶、医疗卫生、住房保障等。从实际效果看，这些议题把推动发展、改善民生、促进和谐放在突出位置，体现了监督与支持的有机统一，也提升了人大工作的社会影响。二是监督形式力求务实有效。按照敢于监督、善于监督的要求，结合议题实际，科学选择监督形式，力求使监督事项在广度和深度上取得最佳效果。如工作监督方面，每年抓住四、五件对全局有影响的工作在常委会上进行审议，督促“一府两院”加大推进落实力度；法律监督方面，每年选择对一、二部法律法规的实施情况进行重点检查，督促有关机关依法行政、公正司法。三是工作安排力求合理顺畅。为了使选定的监督议题在时间安排上更加切合实际、利于操作，我们坚持从人大监督工作的特点出发，根据监督议题的具体情况，科学制定年度监督计划和月份监督安排。同时，充分考虑“一府两院”的工作规律、计划安排以及实际推进中可能遇到的问题和困难，努力使监督的主体和对象的工作更加协调一致，衔接更加顺畅自如。

二、存在问题

近几年来，我们虽然在监督议题的选定方面进行了积极探索和实践，取得了一定成效，但对照宪法法律的规定和人民群众的期望，还有不小的差距。

1．内容安排偏多。由于顾及平衡、难以取舍，议题内容的安排往往偏多，造成重点不够集中、准备不够充分、监督不够深入。同时，由于人大常委会召开会议的次数和时间安排有限，相当一部分议题无法纳入会议内容进行审议，只能采取召开主任会议听取汇报、组织专题视察等形式进行监督，虽也能起到发现问题、推动工作的目的，但由于缺乏明确的法律效力，在一定程度上弱化了监督力度，也影响了实际监督效果。

2.理念存在偏差。在选定议题时存在两个偏重：一是偏重于工作监督。工作监督和法律监督是人大监督工作的两种主要形式。但在具体实践中，由于法律监督程序相对复杂，且人大机关法律专业人才欠缺，在监督形式的选择上较多采用听取审议专项工作报告、组织工作视察，执法检查明显偏少，规范性文件备案审查工作也刚步入正轨。二是偏重于政府工作。对本级“一府两院”实施监督，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重要职权。但在实践中，由于对围绕中心、服务大局的理解不够全面、准确，对人大在民主法制建设中的主导作用重视不够，在选择议题时往往过多关注政府工作，针对“两院”工作的监督议题安排较少。

3.行权不够到位。地方组织法规定，地方人大常委会讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境与资源保护、民政、民族等工作的重大事项，其内容涉及经济、政治和社会生活的各个方面。在实践中，对于常规性的监督内容，比如国民经济和社会发展计划、半年预算执行情况、财政决算、上年财政预算执行和其它财政收支的审计工作报告等议题，常委会每年都依法安排审议，但对于一些事关区域发展和群众切身利益、社会普遍关注的问题，如较大的规划变动和重大建设事项，较少或未能及时列入监督的计划，导致监督“盲区”、“缺位”现象的存在，影响了人大法定职权的有效行使。

三、两点思考

监督议题的选定，是一个需要长期探索和持续努力的实践过程。我们认为，监督法关于发现和选定监督议题的三个标准和六条途径都是原则性的规定，只有从人大工作的特点和规律出发，积极探索符合监督工作内在要求的选题路子，才能有效避免选题的随意性和盲目性，真正做到突出重点、客观务实、安排合理。

1、在选题思路上，要正确处理“三个关系”

    一是全局性与普遍性的关系。人大的制度设计和工作性质决定了监督议题必须带有全局性与普遍性。一方面，人大工作是党和国家工作的重要组成部分。做好监督工作，必须着眼全局，找准定位，紧紧围绕经济建设这个中心，紧紧围绕区域工作大局，紧紧围绕发展中的重大问题，积极行使法定监督职权，充分体现人大工作谋全局、议大事、促发展的总体思路和要求。另一方面，人民代表大会制度是人民当家作主的根本途径和最高实现形式，检验人大工作成效，最终要看大多数群众的意愿是否得到体现、切身利益是否得到维护、民主权利是否得到保障。人大工作只有始终坚持以人为本，坚持群众路线，高度关注民生，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，努力在推进发展中解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，才能具有更加坚实的群众基础，才能保持旺盛的生命力。因此，科学选定监督议题，要兼顾和平衡好全局性与普遍性的关系，把各个途径反映的关系经济社会发展大局和群众切身利益的带有全局性、普遍性、倾向性的重要问题列为监督内容，确保监督议题符合党委总体工作部署、切合地方发展大局、顺应群众实际诉求。

二是工作监督与法律监督的关系。工作监督和法律监督是人大监督工作的两大重要手段，能否处理好两者之间的关系，在很大程度上影响和决定着监督议题的效果与质量。正确处理两者的关系，要按照敢于监督、善于监督的要求，针对不同领域、不同内容科学安排监督议题，在保证监督效果的基础上合理选择监督形式，使两者互融互补，保证监督工作在广度和深度上取得更佳效果。工作监督方面，重点要放在事关改革发展稳定大局和社会普遍关注的突出问题上，综合运用听取和审议专项工作报告、计划和预算审查等形式，通过有效监督支持促进“一府两院”工作；法律监督方面，重点要放在保障法律法规正确实施上，通过开展执法检查、规范性文件备案审查，促进依法行政、公正司法，推动和谐社会建设。

三是严格依法选题与适时调整议题的关系。依法按程序办事是人大工作的基本特点。体现在议题的选定上，每年监督计划都在年初以书面文件的形式下发，做到“一年早知道”，且一般情况下鲜有调整，这是由人大工作的性质所决定的，也体现了权力机关履行法定职权的严肃性。但是，当今社会是一个瞬息万变的信息社会，有些新情况、新问题不一定都能在年初前瞻和预计到，也就无法在议题的安排上予以充分的考虑和顾及，这在一定程度上影响了监督工作的灵活性和针对性。因此，要在执行年度工作计划的基础上，根据形势变化，结合实际情况，适时调整议题，使监督工作更加符合实际、更加切实可行。

2、在实际运作中，应探索完善“四项机制”

一是监督议题的征集机制。根据监督法的有关规定，逐步建立相应的议题收集反馈机制，及时把六个途径反映的问题和监督法规定的“突出的问题”、“集中反映的问题”和“普遍关注的问题”准确全面完整地传递给人大及其常委会，确保相关信息不迟滞、不梗阻、不失真，为人大更加科学合理地选定监督议题提供原始素材，奠定坚实基础。

二是监督议题的筛选机制。人大监督议题，重在筛选，贵在精炼。有些议题监督效果不尽人意，与选题不当有着直接的关系。从实践来看，只有进行必要的分析论证和提纯过滤，才能保证选定的议题、监督的事项属于事关最广大人民利益或是某一社会群体迫切需要解决的问题，从而使监督具有更高的社会价值，实现监督效益的最大化。因此，在筛选监督议题时要注重选择那些事关发展大局、事关广大群众的根本利益、事关社会和谐稳定的议题。对准备列入监督内容的议题，事前要组织可行性研究，分析预测可能的监督效果，确保议题的选定切实可行、利于操作。

三是监督议题的评价机制。建立必要的评估制度，对经过筛选的议题进行系统评价，以判断是否具有全面性、普遍性和可操作性，是否体现事关全局、事关民生、事关长远的要求。通过对筛选议题的评价，力求使监督议题更能把握全面、服务大局，更加切合实际、体现民意。此外，还可定期对监督效果进行综合评价，以利于总结经验、查找问题、分析根源，不断提高监督工作的质量和水平。

四是监督议题的公开机制。积极探索常委会监督计划、监督内容、监督议题的公开工作。通过报刊、电视、网站等平台，通过与新闻单位建立互动机制，对不同的监督工作，选择合适有效、生动活泼的公开形式，及时向代表通报，向社会公开。要进一步创新公开的形式，丰富公开的内容，坚持正确的舆论导向，力求使议题的选定和实施过程成为汇民情、集民意、聚民智的过程，使人大工作自觉置于代表和社会的监督之下。（福建省晋江市人大常委会办公室  林德生）

责任编辑：唐雯