党的十八大报告指出，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。这对地方人大及其常委会提出了更新更高的要求。近年来，长阳土家族自治县人大及其常委会正确理解和把握《预算法》、《监督法》的有关规定，依法开展预算审查监督，做了大量的工作。但由于自身的监督力量有限，加之审查监督工作的程序、方法还不够完善等方面的原因，致使人大预算决算审查监督工作还存在不少的困难和问题，需要进一步研究探索，以期为推进全口径预算决算审查监督工作奠定基础。

一、自治县人大常委会开展预决算审查监督的主要作法

（一）把加强和推进全口径预决算作为履行法定职责的重要内容。人大及其常委会对“一府两院”监督的一个重要内容就是审查监督政府的财政预决算。监督法第三章对人大常委会审查监督预决算作了专门规定。因此，几年来，我们认真贯彻监督法和省实施办法，例行审查和批准决算。听取和审议财政预算调整及国民经济和社会发展计划报告，始终坚持政府向人民代表大会报告预算的安排和预算的执行情况，在预算执行过程中，自觉接受人大常委会的监督。把政府收支纳入人大审查监督范围，促进了财政税收更加公开、透明，更加民主、科学，更加符合人民群众的根本利益，更加适应地方发展的需要。

（二）坚持听取和审查财政决算报告的同时听取审计工作报告。我们坚持审查和批准财政决算的同时听取和审查年度财政审计和其它财政收支情况的报告，并作为人大常委会审查批准决算的重要依据，以提高人大预决算监督质量，增强监督的针对性、实效性。同时，人大预算监督机构人员少，尤其是专业人员不足，不可能对政府提交的决算报告进行审计式检查，这是客观实际，也是现实情况。尽管如此，我们仍然坚持每年对县直部门预算的单位进行抽查审查，并查阅相关资料，为人大常委会依法审查监督，提供了客观科学的依据。

（三）坚持监督政府全力推进财政预决算公正、公开透明。我县的财政收入虽然逐年增长，但收支矛盾仍然突出。财政压力之大，在保工资、保运转、保重点的同时如何把有限的财政资金用在刀刃上，更好地投入到民生工程中，就必须对政府的财政收入和支出进行适时监督。只有预算的透明，才有“看得见的政府”，人民才能行使监督权。几年来，我们不断加强审查监督，完善政府财政报告体系。在编制的预算中，按照不同科目，包括部门预算，“三公”经费等公共预算置于“阳光”下，将政府开支信息置于公众监督之下，确保政府财政取之于民，用之于民。监督好这些资金的使用过程，促进政府更好地提高资金的使用效益，将政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。县委提出的建设特色农业大县、新型工业强县、生态文化旅游名县的战略目标才能真正得以实现。

（四）坚持依法审议决定政府的重大投资项目。政府的重大投资项目占财政收入的比重较大，把重大项目管好了，就管住了大半的财政资金。同时，也加强了对政府工作的监督，规范和调整政府的施政行为、执政导向。为此，县人大常委会切实履行经济和社会发展等重大事项的决定权。2012年8月，审议和批准了自治县人民政府关于年度财政预算调整方案，同意将省财政转贷我县2012年地方政府债券资金6491万元纳入本级预算，优先用于保障性安居工程、水利建设项目、教育校安工程等重点公益性项目支出。通过多种形式，了解了重大项目的建设、资金使用等情况，适时提出有针对性、可操作性的意见和建议，促进了重大项目顺利进行，发挥了应有的作用。　

二、预算决算审查监督中存在的困难和问题

（一）相关法律规定不完善，影响预算审查监督的实施。尽管我国宪法和有关法律对各级人大及其常委会审查监督预算作了规定，但大都比较原则。比如说，《预算法》规定的对预算草案的主要内容进行初步审查，这其中的“主要内容”该如何界定？其实，财政预算的每笔资金都很重要，哪怕涉及到一笔很小的数目，都可能成为人大代表争议的热点，不能有轻重之分。再比如，《预算法》第五十三条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者批准的预算中举措债务的数额增加的部分变更。”换句话说，只要不影响预算平衡，都不算“预算调整”。这样就出现了法律上的漏洞，地方政府可在不违反预算法的前提下，人为地压低预算数，提高执行数，将超收部分资金用于安排支出无需经过法律程序，造成了政府财政活动的随意性，从而使预算法中预算调整的审批程序流于形式。

（二）预算编制缺乏科学性，弱化了预算审查的基础。从预算编制时间来看，虽然《预算法》规定财政部门应当在人代会举行前一个月，将预算草案的主要内容及其它有关材料提交人大及其常委会有关机构进行初审，但由于财政部门一般在当年财政年度即将结束时才着手预算编制工作，编制时间仓促，报送预算草案的时间也比较滞后。至于部门预算草案，也大都是在人代会之后才着手编制，没能及时提交人大审查。从预算编制内容来看，主要是过于粗糙。预算报表所列的科目级次太少，只列到“类”、 “款”一级，没有“项”、“目”的具体内容，而且普遍没有收支明细表和预算项目的编制说明。

（三）预算审查力量薄弱，审批流于形式。从初步审查情况来看，《预算法》规定，地方各级预算草案应提交同级人大及其常委会有关机构或人大常委会进行初步审查。由于预算草案涉及到许多专业性数据，要对其进行一定深度的分析审查，必须由相应的专业人员承担。人大常委会和相关工作委员会缺少这方面的专业人员，仅靠其组成人员难以胜任预算审查这一专业性很强的工作，这就使得初审失去了作为人大审查批准前置程序的应有作用。从人代会审查情况来看，人大代表往往在大会召开时才拿到预算报告。在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算报告进行全面、具体和深入的审查，结果只是履行表决程序。

（四）预算透明度不高，不利于公开监督。目前，地方人代会期间提交给人大代表审查的预算草案只是分大类、按功能罗列的预算收支总额，没有部门预算。人大代表根本无法对各部门具体的财政收支计划以及财政收支背后的政府行为，进行深入的了解和审查，形成了“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况。虽然广大人民群众作为国家预算收入的承担者，有权知道和监督上缴收入的使用情况，但由于不能了解自己所在辖区人代会审批的预算情况，对自己上缴的钱具体怎么花的，花在哪里根本不清楚，因而无法进行监督。

三、推进对政府全口径预决算审查监督的建议

（一）建立和完善预算管理制度。制度是全口径预算决算审查和监督保障。通过政府及其财政部门在法定时限内提交预算决算草案，将全部政府收入和支出都纳入预算管理，使政府预算管理覆盖到政府全部公共服务活动，横向到边（全口径），纵向到底（全过程），提高政府财政预算的完整性。政府在行政层面对所有政府收支进行全口径管理，各级人民代表大会在法律层面对同级政府所有收支进行全口径审查和监督，真正做到全口径预算决算审查和监督有法可依，有章可循。

（二）注重发挥审计机关对全口径预算决算审计监督的作用。要坚持预算执行审计情况向人大常委会报告制度，按照正在修订的预算法规定建立决算审计制度，并使审计内容与人大及其常委会审查监督的内容和要求对接，为人大及其常委会的审查和监督提供更多的、切实的帮助。鉴于人大审查监督力量薄弱的现实状况，在充分发挥审计机关作用的同时，各地有必要借鉴省人大的作法，建立预算决算审查监督咨询专家库，切实提高预算决算审查监督实效。

（三）全方位推进财政预算决算的公开透明。人大要建立公开平台，设置专门的网站栏目，适时公开财政预算决算和审计报告，包括一级科目、二级科目，包括部门预算，包括“三公”经费等，要将完整的政府预算决算信息置于公众的监督之下。财政收入取之于民，用之于民。政府怎么花钱要对人民有个交代，要把每一分钱都花在刀刃上，让百姓看得明明白白，不断扩大公众的有效参与，有利于对行政权力进行有效的监督，有利于增强预算决算的透明度和刚性约束，从而大大增强政府的权威和公信力。

（四）依法审议决定政府的重大投资项目。政府的重大投资项目占财政收入的比重较大，把重大项目管好了，就管住了大半的财政资金。同时，也加强了对政府工作的监督，规范和调整政府的施政行为、执政导向，确保经济社会科学发展、协调发展。为此，人大要通过视察、调研、专题询问等形式，了解重大项目的建设、资金使用等情况，适时提出有针对性、可操作性的意见和建议，促进重大项目顺利进行，发挥应有的作用。要建立重大投资及项目人大审议决定制度，人大要通过规范重大事项决定权，明确人大及其常委会审议决定重大项目的资金额度、资金来源、项目选址等权限和程序，广开言路，多方听取意见，必要时可以组织专题询问和辩论，以规范政府行为，用好有限的财力，避免行政冲动，盲目决策、盲目投资，推进民主政府、法治政府建设。（长阳土家族自治县人大常委会主任  王功平）

责任编辑：唐雯