开展对“一府两院”专项工作的监督，是人大常委会加强监督工作，实施经常性监督的主要的、基本的形式之一。弄清专项工作审议的基本内涵，掌握专项工作审议的操作重点，对于规范、有序地开展专项工作监督十分重要。

    一、专项工作审议的主体

    监督法第九条规定，“常务委员会听取和审议本级人民政府，人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定：(1)本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；(2)本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；(3)本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；(4)本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；(5)人民来信来访集中反映的问题；(6)社会普遍关注的其他问题。”“人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作。”这一规定明确了确定听取和审议专项工作报告的基本途径。多年来，各级人大常委会在选择监督专题时，都坚持从这些环节中去发现和筛选针对性的专题，为提高听取和审议专题工作报告的实效积累了经验。人大代表来自各个方面，能够代表和反映不同社会阶层、不同社会群体的呼声和要求，反映他们的社会状况。人大代表在代表大会期间或在大会闭会期间提出的议案、批评和意见，能够反映出人民群众面临的真实情况和问题；人民来信来访则更加直接地反映行政机关和司法机关工作中存在的不足和问题，而且都是与人民群众的切身利益密切相关的突出问题；人大常委会组成人员和人大专门委员会、工作机构在工作中和执法检查中也能够了解到许多重大问题和突出问题。同时，人大常委会也可以根据“一府两院”的要求，对人民政府、人民法院和人民检察院主动提出的专项工作报告，安排听取和审议。上述确定专项工作审议的途径，有一个显著特点，即突出“问题”意识。专项工作报告议题要根据“问题”确定，而不是一般地泛泛地听取和审议专项工作报告。根据问题开展专项工作审议，有利于集中监督力量有针对性地开展监督，突出监督重点，增强监督实效，实际上也是把委员、代表所关心关注的问题、所要了解的事项融入了专项工作报告，是把“询问”和“质询”固化到专项工作审议，是人大常委会监督工作的创新与发展。

    二、专项工作审议的程序

    1、制定年度计划。依照监督法第八条的规定，人大常委会按照确定听取和审议专项工作报告的原则与六个途径反映的问题制定年度计划，全国人大常委会经委员长会议通过，地方各级人大常委会经主任会议通过，印发常委会组成人员。依照监督法第八条第二款的规定，常委会听取和审议专项工作报告的年度计划向社会公布，以便接受人民群众和社会的监督。

    2、视察或专题调研。依照监督法第十条第一款的规定，在常委会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表，对将要听取和审议的专项工作报告所涉及的有关工作进行视察或者专题调查研究。常委会可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常委会会议，听取专项工作报告，提出意见。这是人大常委会听取和审议专项工作报告的一个重要发展。这样做，可以充分了解“一府两院”该项工作的实际情况、存在的问题和主要原因，有助于在听取和审议该项工作报告时，更加有针对性地提出批评意见和改进的建议措施，提高审议的质量。

    3、汇总并交付意见与要求作出回应。依照监督法第十一条的规定，人大常委会在听取和审议专项工作报告前，常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究。人民政府、人民法院或者人民检察院应当在专项工作报告中就各方面对该项工作的意见作出回应。依照监督法第十二条的规定，人民政府、人民法院或者人民检察院应当在人大常委会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人大有关专门委员会、常委会有关工作机构征求意见；人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后，在常委会举行会议的十日前送交人大常委会。将人大常委会组成人员、人大代表在视察或专题调研中提出的问题，以及人民群众和社会公众提出的问题，提前交给作专项工作报告的部门，并要求经过认真研究在报告中作出回应，能够使报告机关更加准确地检查自己工作中的问题和不足，有利于问题的解决和改进工作。要求报告机关在人大常委会举行会议的二十日前将专项工作报告先送人大有关专门委员会或常委会有关工作机构征求意见，目的是由有关专门委员会或工作机构事先了解报告的内容，保证提到常委会会议上的专项工作报告达到基本要求。人大专门委员会或常委会工作机构提出意见后，报告机关应当对专项工作报告的内容进行修改，并在常委会举行会议的十日前提交给人大常委会。常委会办事机构应当在举行会议的七日前，将专项工作报告发给常委会组成人员，使他们能够提前阅读报告，做好审议的准备。

    4、听取和审议工作报告。依照监督法第十三条的规定，政府的专项工作报告，由人民政府负责人向常委会报告，也可以委托政府有关主管部门负责人向常委会报告。这一规定强调该专项工作报告是由本级政府对某一专题所作的工作报告，不是由某一个部门向人大常委会作工作报告。人民法院或人民检察院的专项工作报告，由其负责人向常委会报告，无论院长、副院长，检察长、副检察长，都是代表本级人民法院或人民检察院报告工作。常委会组成人员听取专项工作报告后，进行审议，提出审议意见。依照监督法第十条第二款的规定，常委会可以安排参加视察或专题调查研究的人大代表列席常委会会议，听取报告，提出意见。按照监督法第三十四条的规定，常委会审议专项工作报告时，人民政府或有关部门、人民法院、人民检察院应当派有关的负责人员到会，听取意见，回答询问。依照监督法第十四条第一款规定，人民政府、人民法院、人民检察院的专项工作报告经审议后，常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。

    5、形成并交办审议意见。依照监督法第十四条第一款的规定，常委会组成人员的审议意见交由人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。这就要求，对“一府两院”专项工作报告进行审议后，常委会组成人员要分组对该专项工作报告进行审议并提出自己的建议、批评和意见，常委会有关工作机构在汇总、归纳、分析、综合常委会组成人员的建议、批评和意见后，形成最终的审议意见，再交由人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。“一府两院”应当对审议意见进行认真研究，提出处理意见，并把研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或常委会工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告。

    6、督办审议意见。审议意见及有关报告交人民政府、人民法院、人民检察院后，有关专门(工作)委员会要督促有关方面进行整改，并及时向常委会汇报整改的进展情况。切实防止重监督检查轻督促整改，听取和审议报告后不了了之。

    7、受理审议意见研究处理情况的报告。人民政府、人民法院、人民检察院应在适当期限(一般以六个月为宜)内将审议意见研究处理情况报告稿由其办事机构送交人大有关专门(工作)委员会征求意见。人大有关专门(工作)委员会要对研究处理情况报告稿认真研究，提出意见。“一府两院”根据人大有关专门(工作)委员会的意见改进工作，修改报告稿，然后向人大常委会提出书面报告。

    8、通报、公布专项工作报告、审议意见及其研究处理情况或者执行决议情况的报告。为了增强监督实效，让人大代表和人民群众了解专项工作报告的内容和人大常委会实施监督的情况，监督法第十四条第二款规定，常委会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府、人民法院或人民检察院对审议意见研究处理情况或执行人大常委会决议情况的报告，应当向本级人民代表大会代表通报，并向社会公布。这是人大监督公开原则的重要体现，人大常委会作为国家权力机关，其履行监督职责的情况，也要接受人民的监督，这样做，是要求人大常委会的工作和其所监督的“一府两院”的工作都自觉地接受人民的监督，向人民负责。

   三、专项工作审议的操作重点

    1、年度议题选择

    “—府两院”的工作繁重，涉及面广，人大常委会的监督不能事无巨细,什么都管，否则，势必什么也管不好、管不了，而且不利于充分发挥“一府两院”的积极性、主动性、创造性，甚至客观上可能对“一府两院”的工作造成干扰，影响工作效率。所以，人大常委会行使监督权，必须“抓大放小”，必须紧紧围绕党和国家工作大局，抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题，开展专项工作监督，并且一抓到底。这样，人大常委会的监督工作才能具有针对性和实效性。

    议题选择关键是要根据六个途径反映的问题来确定。为此，常委会机关相关工作机构要明确分工，各负其责，广泛听取和综合分析来自各个途径的反映，提出专项工作审议的议题建议，确保议题符合法律规定的要求。具体来说，常委会在执法检查中发现的突出问题，各专门(工作)委员会要负责收集整理；人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题，代表工作机构要负责收集整理；常委会组成人员提出的比较集中的问题，常委会研究机构要负责汇总整理；专门(工作)委员会在调查研究中发现的突出问题，由专门(工作)委员会办公室负责汇总整理；人民来信来访集中反映的问题，由信访工作机构负责汇总整理；社会普遍关注的其他问题，常委会宣传部门负责根据媒体报道分析归纳、汇总整理。常委会机关相关工作机构在对上述六个途径反映的问题汇总整理后，及时向常委会提出专项工作审议的议题建议。议题建议既要有情况反映，又要有综合分析，还要阐述提出议题建议的理由。议题建议提出后，常委会有关工作机构与有关专门(工作)委员会沟通协调、综合平衡，提出一下年度专项工作审议的计划草案报请审议。

    2、会前视察调研

   “没有调查就没有发言权”。深入细致的调查是开展视察和专题调研活动的关键，必须采取多层次、多角度的方法对有关问题进行全面系统的调查，切忌“蜻蜓点水，走马观花”、“上车打呼噜，下车打哈哈”、“座谈讲困难，报告唱赞歌”。这就要求，一是调研力量的组织上必须有代表性。参加调研的人员应当是本级人大常委会组成人员和人大代表中对被调研的工作比较了解的专家、学者，必要时还应要求政府相关职能部门派人协助调查，提供有关数据和资料。二是调研方法的选择上要体现出灵活性。可以采用点面结合、好差结合、明查暗访、上下联动的调研方式，把听取汇报、实地察看、走访群众、召开座谈会等形式有机结合起来，既听取相关部门的汇报，又听取人大代表和人民群众的意见和建议；既跑“重点”，又看“弱点”；既注重整体情况的了解，又注重深入基层解剖典型。三是调研对象的确定上体现出自主性。常委会作为调研主体，要避免被相关部门“牵着鼻子走”，要自行选“点”，自找调查对象，既要“定点采访”，还要“微服私访”，做到心中有数。被调查对象不限身份，即有干部又有群众，既有党员也有人大代表；既有先进的，也有落后的，要体现调研对象的广泛性、普遍性，坚持调研工作贴近实际、贴近基层、贴近群众，确保调研时能了解真实情况。

    3、审议意见形成

    审议意见是常委会组成人员在常委会会议上发言的综合，是对专项工作报告的总体评价和对被监督单位工作的建议、批评和意见。整改审议意见，要努力做到“真实、全面、准确、鲜明”。整理审议意见的工作政治性、政策性都很强，文字要求也很高，必须严肃认真、一丝不苟。而要形成高质量的审议意见，提高常委会分组审议的质量是前提。否则，审议意见就成了无源之水、无本之木。

    按照全国人大常委会的有关规定，常委会分组审议的发言，由常委会办事机构负责如实记录，力求准确无误，送经发言人审核后编发简报，印发常委会组成人员。常委会办事机构在常委会会议结束后的五日内，将会议对专题工作报告的审议意见，汇总整理成《人大常委会组成人员审议意见》或《人大常委会会议审议意见》。审议意见力求完整、准确、鲜明地综合反映出席、列席人员的审议意见，经有关专门委员会核阅后，由秘书长签发，印送有关机关。这个程序实际上是全国人大常委会形成审议意见的工作程序，供各地人大常委会在工作中参考并在实践中进一步加以完善。

    4、会后跟踪督办

在“一府两院”对审议意见研究处理的过程中，要使常委会组成人员的审议意见落到实处，促进“一府两院”改进工作中存在的不足，除“一府两院”及其组成部门自身要依法行政、公正司法，严格按照监督法的要求来办外，常委会有关专门(工作)委员会或工作机构还要进行跟踪检查，要就审议意见的研究处理情况听取有关部门的汇报，保持与有关部门的沟通和协调，发现问题及时督促其进行整改，并及时向常委会汇报整改的进展情况，务必做到监督检查和督促整改“两手抓”。各级人大常委会还应当在监督法的框架下，逐步探索建立监督绩效的评估机制，将被监督单位整改工作的情况置于常委会监督的始终，形成强有力的压力，从而切实将监督工作落到实处。

总体来看，人大常委会为了做好监督工作，要在监督法设置的各种监督形式的基本框架内实施和考量专项工作审议，力求把工作监督与法律监督结合起来，既对“一府两院”贯彻实施法律和法规的情况、贯彻落实党和国家重要任务与方针政策的情况进行监督，促进依法行政、公正司法，推动有关方面切实解决突出问题；又通过工作监督和法律监督，对相关法律和法规提出修改完善的建议。把专项监督与综合监督结合起来，既在分别进行专项监督的基础上把互有内在联系的若干问题集中起来，再进行全面的综合监督；又在综合监督的基础上，抓住几个突出问题，深入进行专项监督，使监督工作更深入，总结经验更全面，提出建议更有针对性。把初次监督与跟踪监督结合起来，对年度计划中安排的初次监督事项，在监督检查、提出整改建议以后，为促使整改措施得到落实，必要时应当再进行跟踪监督检查，务求一抓到底，见到实效。把听取专项工作报告与执法检查结合起来，对各个途径反应的关系经济社会发展和群众切身利益的带有普遍性的重要问题，综合运用听取专项工作报告、组织执法检查等手段，既听取“一府两院”专项工作报告；又按照工作监督与法律监督相结合的要求进行执法检查，两者互融互补，使监督工作在广度和深度上取得最佳效果。（襄阳市人大常委会办公室  王界敏）

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