审查和批准财政预算，监督预算的执行，以保证预算资金安排使用的规范、公平、公开和公正，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，也是各级人大及其常委会行使国家权力的重要体现。近年来，针对长期以来我国预算编制粗、不透明、随意性大、约束力不强，以及由此带来的支出结构固化、部门利益刚化、政府调控弱化、财务管理混乱的状况，各级人大普遍加大了预算审查监督工作力度，以促进预算制度改革为突破口，着力推进预算审查监督由程序性向实质性转变。但一些主客观的因素仍然制约着预算审查批准和监督工作，主要是：

一、现行法律的规定与实际操作脱节。《中华人民共和国预算法》第十条规定：预算年度从公历1月1日起到12月31日止；第四条规定：中央政府预算由中央各部门的预算组成。地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成；第三十九条规定：中央预算由全国人民代表大会审查中和批准；地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。但法律对各级人代会召开时间无具体规定，从实践来看，全国人代会一般在3月召开，省级人代会议一般在1月或2月召开，省以下各级人代会召开时间各地不同，但一般都在3月以后。这样就形成了一种状况：预算年度开始后，预算还处在编制和审批中，待预算正式批准后，预算执行已差不多过去了3—4个月，甚至已经过去了半年。事实上使审批的预算案一定程度上失去了法律约束力，人大常委会对预算执行情况的监督已有了一块空白地带。

二、预算审批在一定程度上流于形式。第一，政府报送人大审批的预算草案报告，所附的“预算草案”往往只到大类数字，内容很粗，科目不细。第二，各级人大及其常委会普遍没有储备必要的预算基础资料数据，对本级各部门、单位的人员状况、资产状况、收支状况和经费管理体制等基本情况不清楚，人大与政府之间未能建立有效的预算基础资料信息共享制度，因此，很难提出有针对性、有决策辅助作用的审查监督意见，因而也就无法对预算案进行实质性的审查，导致人大审查流于形式。第三，从实践来看，真正对预算草案把关的是人大财经委员会或常委会财经工委会，而人代人受开会时间的限制，通常只有较短的时间用于审查预算案。

三、预算编制内容不够科学。第一，在现行法律和体制的约束下，在下一级人大尚未对本地预算进行审批时，待编预算已报上一级政府进行汇总，使最终形成的预算很难做到准确。这种预算安排上的先天不足，冲击了预算的正常执行。第二，地方财政的预算收入由地方政府年初根据本地区的国民生总值和社会经济发展等实际情况，在上年度收入的基础上，按合理的增长比例自行确定，经地方人民代表大会审查批准。但作为预算收入的主要部分，税收收入任务由上级税务部门层层下达，地方政府对垂直管理的税务部门调控能力弱化，这直接影响了地方政府对预算收入测算的准确度。第三，预算支出仍缺乏一套统一完整、科学合理的分类标准，定额标准和考核标准，未能实现预算内外资金统筹安排、实行综合预算管理，许多地方的政府预算细化不够，提交同级人民代表大会的预算草案，仍然是一般预算、政府基金预算与部门预算割裂。预算编制形式也未能很好的体现财权与事权的统一，资金分配与部门工作目标、工作职责的联系不充分。各部门二次分配预算资金的情况仍然普遍存在，财政资金使用没有相应明确的绩效要求。第四，预算编制内容收支科目的设计欠合理，比较简陋。收支科目粗糙，造成我国财政部门编制的预算草案项目不细，内容不完整，预算报表所列的内容太粗，透明度太低。

四、预算缺乏权威性。预算法规定，各级预算一经人大批准，即具有法律效力，必须认真组织实施；非经法定程序，不得擅自改变预算。但在现实生活中，由于预算编制的过于简单、笼统、透明度低，导致了预算的科学性差。这种粗糙的预算到了执行环节，也就无法严格执行。主要表现在：一是预算资金可以在各个细目之间随意流用，预算执行的弹性大。二是在预算执行中，随意追加预算，随意突破预算的现象屡见不鲜。

针对预算编制、审批和监督存在的问题，许多地方人大及其常委会努力把监督贯穿到预算的编制、执行、变更、决算、审计以及预算外资金管理等各个环节之中，进行了一些卓有成效的尝试，使预算管理在一些方面取得了新的进展和突破，预算审批监督工作质量有所提高。这些探索虽然大多还没有上升到理论的高度，其成果也没有用法律的形式固定下来。但对启迪我们的思维，推进预算审批监督工作不无裨益。结合各地的实践和思考，笔者认为，可着重从以下几个方面推进预算审批监督工作：

一、加强立法，保证预算的科学性，维护预算的权威性。立法的重点应放在以下几个方面；第一、对预算年度进行调整，将目前的预算年度改为跨年制，以解决预算编制和预算执行年度不统一，造成预算年度有较长时间处在无预算运行的状态。每一级的预算年度从本级人大审查批准预算时开始至一年结束，保证从预算年度一开始，各级政府执行的就是一个经同级人大批准的预算。第二、对各级人代会的召开时间，应当自下而上逐级推迟。只有经过下级人大审查批准的预算才能报上一级汇总，从而从根本上解决待编预算的问题。第三、增加政府预算编制时间，提前编制预算草案，并且对预算草案必须细化到哪一级作出明确的规定。第四、增加人大审批预算的时间，这里既包括财政部门将预算草案的主要内容提交人大专门委员会或常委会工作部门或常委会进行初审的时间，也包括预算审查委员会和人代会审议的时间。第五、扩大预算内容的公开性，积极创造条件使人民群众能够了解预算、参与预算、监督预算。要逐步做到政府预算收支计划的制定、执行以及决算的形成等过程都向社会公开，让人民群众知情，引导人民群众有序参与，听取和注意接受人民群众的意见和建议，方便人大代表开展审查和监督。

二、坚持三项原则不放松，维护预算执行的刚性。三项原则即先有预算后有支出原则、预算经批准后非经法定程序不得改变原则和真实、合法、效益原则。紧紧围绕预算编制和审批、预算执行、预算调整、决算这四个环节开展监督，强化预算执行的严肃性。首先，先有预算，后有支出，严格按预算支出，是国际通行的预算基本原则，也是依法理财的重要基础。其次，预算一经本级人大批准，即具有法律效力，非经法定程序，不得擅自调整。既要严格控制预算科目之间的资金调剂，对一些法定项目的预算资金如需调减，必须报人大常委会批准。又要加强对预算超收收入使用和预算部分变更的监督，凡需动用超收收入安排当前必要的支出，以及其他支出追加等需要变更预算时，必须编制预算部分变更方案，提请人大常委会审查批准。再次，加强对财政预算资金使用的监督管理，提高资金使用效益。

三、积极推进编制部门预算、政府采购、国库集中支付、绩效管理等财政管理体制的改革。这几项改革都是当前政府财政管理体制改革的重点和难点，也是预算监督工作程序化、规范化的关键。编制部门预算不仅是预算管理制度的一项根本性改革，也是是深化社会主义市场经济体制改革、建立公共财政框架的基本要求。实行部门预算，制定科学合理、符合实际的定员定额标准，改进和完善预算支出科目体系，细化预算编制，从而有利于规范各部门的收支活动；有利于财政部门加强综合预算管理，加大预算内外资金统筹安排力度；有利于进一步改进预算编制方法，加强定员定额管理，提高预算的科学性的透明度；有利于财政部门对各部门实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用全过程监督管理，提高财政资金的使用效益。政府采购使采购规模、采购频率大大提高，取得了较好的社会和经济效益；也使政府采购工作更加公开、透明，真正做到“阳光下的交易”。国库集中支付的核心是建立单一账户体系，规范财政资金的支付方式，减少财政资金拨付的中间环节，增强财政支出的透明度，提高资金的使用效率。绩效管理的方向是建立预算绩效评价体系，开展财政支出绩效评价。各级人大都应重点关注和支持同级政府推进财政管理制度改革的各项努力，支持政府按照公共财政的原则和要求，加强税收征管，加快实施国库集中支付、政府采购以及强化政府公共工程监督等措施，这不仅有利于政府加强对资金的使用监督和绩效监督，努力提高财政管理水平；也有利于人大对预算进行审批和监督。

四、运用法律规定的职权，对预算的编制、审批和执行进行具体的监督。一是结合行使重大事项讨论决定权强化预算审查监督。地方组织法对地方各级人大及其常委会行使重大事项决定权已经有了原则规定，一些省的地方性法规对此有了更进一步明确的规定，如《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项》就把很多预算审查监督工作的内容明确为重大事项，要求各级人大常委会可根据实际需要听取本级人民政府报告教育基金、社保基金、扶贫基金、环保基金和住房公积金的征集使用和管理情况，有财政性资金投资的重大建设项目立项情况以及本级政府境外国有资产的保值增值情况。二是发挥同级审计在监督预算执行中的作用。具体说，就是要依托审计部门的帮助和支持，延伸人大财经监督，提高监督质量和效果。人大可以从审计部门对上一年财政预算执行及其他财政收支情况进行审计的过程中，及时发现违反财经法纪、浪费国家资财、挪用财政专项资金、侵占国有资产等问题，进而督促查处。（襄阳市襄州区人大常委会研究室  尹荣华）

责任编辑：唐雯