人大及其常委会行使监督权，是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权之一。监督法的颁布实施，对于各级人大常委会依法行使监督职权，加强和改进人大监督工作，推进社会主义民主法制建设具有重要意义。从监督法实施以来的实践看，各级人大常委会逐步适应在监督法的框架内思考问题、开展监督，各项工作更加规范有序。但从有些地方反映的情况看，增强监督实效仍然是人大监督工作中的一个薄弱环节，如何强化监督，增强监督实效，是监督工作中一个长期的话题，也是我们人大工作者必须关注和探索的一个重大课题。本文试联系人大工作实际，阐述增强人大监督实效应把握的几个问题。

一、围绕中心制定监督计划

认真确定好人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告和执法检查的年度计划，事关人大常委会监督工作的质量和实效。监督法对专项工作报告、执法检查的选题原则和途径作出了具体规定，即“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”，听取和审议专项工作报告、执法检查的议题通过六个途径来确定。

按照这些规定，在制定监督工作计划实际工作中，要把握好以下几点：一是要紧扣中心。坚持人民代表大会制度，要坚定正确的政治方向，核心是坚持党的领导，党的领导是做好人大各项工作的根本保证。因此，人大常委会要及时了解党委的主张和意图，根据党委的中心工作，确定监督工作重点。要从全局性的问题入手开展监督，与党委的思路合拍。二是要加强沟通协调。我国人民代表大会制度同西方国家实行的“三权鼎立”政体是有本质区别的。我国国家权力机关和行政机关、审判机关、检察机关虽然职责分工不同，但目标是完全一致的，都要在党的统一领导下依法独立负责地履行职责、协调一致地开展工作。因此，人大常委会在确定监督议题时，要树立“一盘棋”的思想，坚持与“一府两院”共同协商，力求做到与“一府两院”的工作进程相衔接，寓支持于监督之中。三是要突出监督重点。“一府两院”的工作繁重，涉及面广，人大监督是一种全局性、高层次的监督，不能事无巨细、面面俱到，只有突出重点，才能做到有的放矢，才会富有成效，否则就会陷入事务主义的圈子，出现监督重点不明、蜻蜒点水，不但不能加强监督工作和增强监督实效，反而不利于充分发挥“一府两院”的积极性、主动性、创造性，甚至客观上可能对“一府两院”的工作造成干扰，影响工作效率。因此，人大常委会要坚持“议大事、抓重点、求实效”的原则，紧扣大局，把涉及改革发展稳定的重大问题、人民群众普遍关心的热点难点问题、事关科学发展的重大问题作为监督工作重点，本着“少而精”的原则，抓住事关本地区经济发展和社会和谐的“三农”、义务教育、医疗卫生、社会保障、安全生产、环境保护、拆迁补偿等重大问题，精心选择监督议题，把监督工作做深做细，促进本地区经济社会又好又快发展。在预算审查监督方面，加强对重点预算资金、上级财政补助资金、预算外收入的安排，以及部门预算制度建立和执行情况的监督，促进政府依法理财。

二、提高会议审议质量

召开会议是人大常委会履行职权的主要形式，提高会议审议质量是做好监督工作的关键。一是要做好会前调研。“一府两院”的工作特点是政策性强、涉及面广。人大常委会组成人员要审议好“一府两院”的专项工作报告，必须学习党的方针、路线、政策，熟悉相关工作，同时要围绕议题，开展调查研究。只有开展广泛深入的调查研究，才能在工作中有的放矢，提出有针对性的意见和建议，这是提高审议工作质量和水平的重要保证。人大常委会组成人员必须深入基层，通过专题调研，问卷调研、实地考察、跟踪调查、抽样调查、个别走访等形式，广泛征求民意，集思广义，掌握第一手材料，并在此基础上进行理性思考，通过综合、分析，形成有深度的调研报告。

二是要做好会中审议。首先要保证审议的到会率，从地方人大常委会召开会议的情况看，一定程度上存在全体会议到会率较高，分组审议时到会率较低，有时甚至不过应到人员的半数的情况，会议审议质量从广度上打了折扣。要通过制度建设，确保审议的到会率，并让每个常委会组成人员都有充足的时间把自己的意见讲透，同时还应要求“一府两院”列席人员自始至终到会，认真回答常委会组成人员的询问。其次要在审议深度上功夫。常委会组成人员要结合会前调研情况，提前准备书面发言材料，避免发言时“脚踩西瓜皮”，偏离会议议题。发言要突出重点，尽量避免重复“一府两院”报告中讲过的内容，防止和克服罗列现象多、分析研究少和讲成绩多、讲问题少的现象。要如实反映实际，少讲套话、空话，在肯定成绩的同时，通过研究分析，指出存在的问题和原因，并针对存在的问题提出切实可行的意见和建议，做到言之有理，言之有据。再次是做好会议简报工作。常委会会议简报是反映常委会组成人员的意见和建议的重要方式，是常委会组成人员履行法定职权的记载，也是审议意见的主要来源和基础。要提高简报记录整理工作人员的素质，有条件的地方可以采用速录技术，对常委会组成人员的发言实行“有言必录”，一方面准确、全面记录会议审议发言情况，为形成常委会组成人员的审议意见提供素材；另一方面督促常委会组成人员自我加压，提高审议发言质量。

三是要做好会后督办。监督法首次以法律的形式规范了审议意见办理的程序，表明了常委会组成人员审议意见的法定属性。审议意见集中体现了常委会组成人员的意志，督办审议意见落实情况是常委会初次监督与跟踪监督的结合，是对初次监督的深化，是提高审议质量的关键环节。对常委会组成人员的审议意见，人大有关专门委员会和人大常委会有关工作机构要跟踪督办，定期反馈“一府两院”整改落实情况，防止流于形式。对那些综合性强、涉及面广、破解难度大的全局性、长远性、根本性重大问题，要扭住不放反复抓，实行连续跟踪监督，做到问题不解决，监督不松劲。要建立必要的约束机制，将审议意见的落实情况和干部的任用考核相结合，以有效避免人大决定、决议和审议意见落实不力的现象发生，保证整个监督过程有始有终。对“一府两院”落实审议意见的书面报告，人大常委会会议要按照办理时限，有重点地进行审议。

三、做好监督公开

监督法第七条规定，“人大常委会要将行使监督职权的情况，向社会公开”，这是我国法律首次明确规定了人大常委会行使监督权的公开原则。过去，各级人大常委会工作缺乏开放度，广大人民群众对人大常委会的履职情况知之甚少，新闻报道也是程式化、表面化的居多。从监督法实施以来的实践看，各级人大常委会在更新监督公开理念，规范公开程序等方面，取得了比较明显的成效。但也存在一些公开形式不足、公开内容不广、公开效果不够的问题。究其原因，既有工作力量不足、媒体平台建设滞后等客观原因，也有认识不深刻、思想不重视等主观原因。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人大对人民负责，受人民监督。从这个意义上说，人大常委会应当自觉把行使监督权的情况向人民公开，以使人民能够及时了解人大常委会监督工作的情况。人大常委会对“一府两院”的监督除非涉及到国家秘密，或者涉及到具体案件中的商业秘密、个人隐私、未成年人保护等依法应当保密、不宜公开的以外，其他有关监督工作的情况都应当公开。因此，各级人大常委会应根据监督法的规定，调整工作思路，改进工作方法，把公开原则落到实处。

在公开的形式上，一是建立新闻发布会制度。除充分利用当地报纸、刊物、电视、广播、网络等媒体及时进行报道和刊播之外，每年还要定期召开新闻发布会，向社会发布人大常委会的监督情况。二是探索实行常委会会议电视、网络直播。这种公开形式，具有较强的社会影响力，使老百姓看到原汁原味的人大监督过程，从而增强人大监督的权威。目前，全国人大和部分省市人大已经实现了人代会和常委会会议的电视直播和网上直播，取得良好的社会效果。三是扩大公民的参与程度。要扩大公民旁听常委会会议的范围，减少公民旁听会议的审批程序。在保守国家秘密的前提下，可以探索将公民旁听扩展到常委会会议分组审议上。要为公民查阅常委会会议资料、履行职权的有关情况提供方便。

在公开的内容上，一是要争取党委的理解与支持。人大监督公开的主体是新闻媒体，而新闻媒体是在党委部门的具体指导下开展工作的。因此，党委部门对人大监督公开的支持程度决定着决定公开的力度。人大常委会在对社会影响较大的问题公布前，要向党委请示汇报，取得理解和支持，达成一致意见。二是要找准依法公开和公民普遍关注的结合点。从实践看，有的地方人大常委会公开的内容过于原则，比较宏观，与老百姓的实际生活距离较大，公开的效果也就大打折扣。要抓住公民普遍关注的焦点、热点问题，通过发布典型事例的方式，加大公开力度。

四、强化法律责任

法律的生命力在于执行，法律责任的设置和实现是确保法律法规得以执行的重要保障。同时，由于监督法没有明确规定法律责任的内容，对于违反监督法规定是否应当承担法律责任，尚无明确结论。而有的省在出台实施办法和监督条例时创造性地设置了法律责任的内容，如安徽省、福建省、重庆市人大或其常委会在制定本省市监督法规时，专设了“法律责任”一章，湖北省、黑龙江省、吉林省人大常委会制定的监督法规中也有法律责任的专门条款，这些法律责任的主要内容是，对违反监督法律法规的规定的有关国家机关和工作人员，情节较轻的，采取批评教育、通报批评、书面检查等行政处分的方式，情节较重的，采取质询、撤职、罢免等法律规定的刚性监督方式。这些可以说明违反监督法律法规的规定要受到责任追究，这一点在地方人大常委会中已形成一定的共识。对监督发现的问题予以处置，是提高监督实效的关键一环。要定期考察选举和任命人员履职情况，对滥用职权者作出限期改正、免职、撤职的处置决定；对司法、行政机关及其工作人员过错造成不良后果的，作出责成有关部门处理或追究法律责任的处置决定；对由权力机关选举或任命的国家机关工作人员违宪违法和违反本级以上权力机关的决议、决定的行为予以处置；对群众反映强烈的适用法律不当、事实认定不准的司法、行政执法案件，责成有关机关处置或追究责任人的法律责任。监督法既是实体法，更是程序法，违反实体和违反程序都是违法。实践中，存在一些违反监督法相关规定的事例，如不少地方反映听取专项工作报告“20天、10天、7天”的时限要求，难以得到保证。有的不按规定时限向人大常委会报送应当备案的规范性文件及其相关材料。笔者认为，对于此类问题，也应追究有关国家机关和工作人员的违法责任，以保证法律法规执行的严肃性，将监督法律法规的各项规定落到实处，这无疑会对增强监督实效起到积极作用。

五、丰富监督形式

十一届全国人大常委会委员长吴邦国在2009年10月31日举行的十一届全国人大常委会第十一次会议闭幕会上强调，要认真总结这些年来包括今年以来，人大监督工作中形成的行之有效的好做法，在今后的工作中切实运用并不断丰富发展，努力把人大监督工作提高到一个新水平。按照吴邦国委员长的指示精神，全国人大常委会切实加大监督力度，丰富监督形式，开展的专题调研和专题询问活动取得了良好的监督实效，可供地方各级人大常委会学习和借鉴。

一是专题调研。吴邦国委员长在2009年全国人大常委会工作报告中指出：“全国人大常委会要把推动中央重大决策部署贯彻落实作为人大监督工作的重中之重，全面贯彻实施监督法，综合运用多种监督形式，督促和支持‘一府两院’按照各自工作报告提出的目标任务做好工作，确保中央重大决策部署的贯彻落实，确保全年经济社会发展任务的顺利完成。”“我们要紧紧抓住常委会工作报告确定的监督重点，从人大监督工作的特点出发，灵活运用这些年形成的一套行之有效的工作机制和方法，坚持依法行使职权，积极开展监督工作，争取今年在提高监督工作水平、加大监督工作力度上迈出新步伐。”据此，为了让每一笔中央投资落到实处，2009年5月，全国人大常委会正式启动“对中央政府部分重大公共投资项目实施情况专题调研活动”，选取技术改造和科技创新、农田水利建设、教育卫生等民生工程和保障性住房建设等4个题目开展调研，在全国人大常委会历史上，开创了以重大专题调研的形式推动中央重大政策部署贯彻落实的先河。专题调研组对各地区各部门认真实施中央政府公共投资计划取得的成效给予充分肯定，同时针对存在的一些项目前期工作不扎实、配套资金不够落实、地方债务风险、进展不平衡以及个别地方滥铺摊子等突出问题，通过座谈会、交换意见等方式，及时与地方政府和国务院有关部门沟通，并将形成的调研报告连同常委会组成人员的审议意见一并送国务院，并要求在规定的时间内将研究处理情况向全国人大常委会作出书面报告。推动有关方面研究改进工作、完善政策措施。吴邦国委员长特别强调指出，这次专题调研和审议专项工作报告是在中央政府公共投资计划实施过程中进行的，是常委会加大监督工作力度、提高监督工作水平的一次有益尝试，不仅增强了人大监督工作实效，而且丰富了人大监督工作方式。今后要进一步总结经验，不断加以完善。

二是专题询问。询问既是各级人大常委会组成人员了解有关情况的一种手段，也是各级人大常委会对“一府两院”依法实施监督的一种重要方式。监督法第34条规定：“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。”2010年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大三次会议上作的常委会工作报告，对2010年监督工作提出了若干新举措，其中重要的一条，就是开展专题询问。按照吴邦国委员长的指示精神，2010年6月24日，全国人大常委会首次对2009年中央决算报告开展了专题询问，至今还先后对国家粮食安全工作情况、深化医药卫生体制改革工作情况、城镇保障性住房建设和管理工作情况、农田水利建设工作情况进行专题询问。全国各省、市、区、直辖市人大常委会学习和借鉴全国人大常委会的做法，也都相继开展了专题询问。自2010年9月以来，湖北省人大常委会先后对省政府农村安全饮水工作、国民经济和社会发展“十二五”规划编制工作、保障性安居工程建设进行了专题询问。

人大常委会组成人员和列席人员在会议期间提出询问、有关部门到会同志进行答复，在以往的常委会会议期间经常使用。一般情况是常委会组成人员和列席会议人员就相关议题中不明晰的地方和问题提出疑问，要求有关部门予以答复或解释，有关部门当场答复，或者将意见带回去研究后直接答复提问者本人。通过询问，可以使委员更好地知情知政，增强审议的针对性和互动性，共同讨论问题，推动有关方面改进工作，体现了我国各国家机关协调一致开展工作的特点和优势。以往的询问具有注重了解有关情况、操作简便易行、不限特定主题、不作事前安排、答复方式灵活等特点。2010年以来开展的专题询问也属于法律规定的询问这一范畴，但与以往开展询问的不同之处，主要体现在它是有组织、有准备地集中对特定议题进行问答的活动，更为注重询问作为一种法定监督方式的运用。一是事前作了认真准备。围绕常委会监督工作计划安排的议题，常委会组成人员事先作了调查研究，为会议审议中提出专题询问做好了准备。常委会办事机构对常委会组成人员可能提出的问题进行了收集和整理，并送请有关部门作准备。二是主题集中、重点突出。常委会组成人员提出的问题主要是“一府两院”工作中存在的突出问题、群众反映的重点难点问题。三是有关部门负责同志到会听取意见、回答询问，通过问答和互动，对报告的审查进一步深化，力求对改进工作有所帮助和推动。四是在常委会会议安排上，专门安排专题询问的时间，便于更好地进行专题询问，对有关问题深入交换意见。进行专题询问，是贯彻落实十一届全国人大三次会议精神的重要举措，是提高常委会会议审议质量、增强监督工作实效的积极探索。有利于有重点有针对性地加强监督，推动有关方面改进工作。（襄阳市人大常委会办公室   王界敏）

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