人大监督是指人大及其常委会为了保障人民的权力，代表人民的意志，按照法定的程序，对法律的实施和行政、审判、检察机关的工作行使知情权、检查权、评审权、处置权。人大监督的实质，是以权力制约权力，保证国家机器按照人民的意志和需要运转，是有别于行政监督、司法监督、舆论监督、群众监督等监督形式的最高法律效力的国家权力机关的监督。

近年来，人大及其常委会已将监督作为日常的主要工作，但由于监督不到位，没有收到良好的监督实效。监督“到位”已然成为问题，是实际工作中必须认真把握的课题。这里所说的“到位”问题既指人大监督是社会大局中多种监督形式不可或缺的重要环节，人大监督不能缺位，还指人大监督的范围、程度等恰到好处。人大监督既不“缺位”，也不“越位”，适得其所，谓之“到位”。下面粗浅谈谈地方人大监督的“到位”问题。

一、人大监督不到位的几种现象

人大监督内容广泛，形式多样，而且每一个内容的监督又有多个环节，每一种形式的监督还有不同的深度，如果把握不好，就会导致监督内容不到位、监督环节不到位、监督深度不到位、监督主体履职不到位，有时还会造成越位监督。

1、监督内容不到位。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定，人大监督内容上包括审查批准决算，听取审议经济和社会发展计划、预算的执行情况报告、听取和审议审计工作报告，执法检查，规范性文件备案审查，询问和质询，特定问题调查，撤职案的审议和决定。多年来，人大常委会一般把审议报告、执法检查、组织视察、专题调查等作为主要监督形式，而对询问和质询、特定问题调查、规范性文件备案审查、罢免和撤销职务等较为严厉的、具有强制力的监督形式很少采用或基本不用。这样，有些人大常委会虽然每年审议了不少报告，开展了一些检查，但由于没有运用上述监督形式，即使发现不适当的文件也没有依法予以撤销，对明显不作为甚至违法、失职的干部，也没有及时罢免和撤销职务，致使审议、检查停留在一般化的水平上，人大监督显得软弱无力，没有发挥应有的权威。

2、监督环节不到位。有一句名言：细节决定成败。实际工作中，人大监督往往工作粗放，不注重细节，致使监督流于形式，走了过场。如审查政府提出的计划、预算及其部分调整，是人大及其常委会工作监督的重要内容，但很多地方人大监督工作做得不细。表现在：一是没有提前把好计划、预算编制环节，对政府编制计划、预算是否严肃认真，是否依法办事不甚了了。预算是由类、款、项、目所构成，是由各单位预算到各部门预算，再到政府预算逐级汇总组成的。全面审查具体科目是对预算草案作总体评价的基础，总体评价是修改完善预算草案的指导。可是，由于人大没有督促政府早编预算，细编预算，政府预算仅仅列出“类”、“款”，没有细化到“项”、“目”，往往还没有提出部门预算。导致预算草案编制前失去人大监督，编制后不便于人大监督。二是会议审查环节重点不突出。在有限的会期内，要审查专门性很强，数量又相当庞大的计划、预算文本，谈何容易！有些地方人大常委会审查时没有把关系民生的重大事项和主要指标，如发展速度、举债规模、基建规模、投资大的建设项目等列为重点内容进行报告、说明。相当部分代表说审查预算是看“天书”。部分代表懂预算，但凭一份表格无法弄清楚预算，仅能做一些表面的、抽象的分析，导致人大监督走了形式，没有实效。三是没有确立审批预算的修正案程序。法律意义的审批权对预算草案不是一种而是三种抉择：批准；修正后批准；否决、重新编制再报再批。但由于不少地方人大没有确立审批预算的修正案程序，导致代表们提出的意见采纳不全，甚至全部得不到采纳。每年人代会审批预算是“年年都在说，说了也白说”。四是对人大常委会监督计划、预算的执行没有做出刚性规定，对预算执行“部分调整或变动”的内容和数额没有限定，导致预算执行环节失去人大监督。

3、监督深度不到位。人大及其常委会的监督形式上有：会议监督和日常监督、法律监督和工作监督、中心工作监督和常规性监督等。不论哪种形式，都要深入监督，讲求监督实效。监督深度不到位主要表现为：一是对人大及其常委会有些决议、决定的执行没有跟踪检查，有的虽有一些督办措施，但未形成制度化，致使有的决议、决定没有落实。正所谓“会上议一议，会后无声息”。二是有些地方人大常委会对代表的建议、批评和意见，只注意交办，而很少督办。三是执法检查不深入，走形式，“大呼隆”、“水过地皮湿”式检查很普遍。

4、监督主体履职不到位。表现在：人大工作人员的精神状态、对监督工作的思想认识不到位，工作人员的专业知识、业务素质不到位，人大代表的履职能力不到位等等，致使人大监督力度不够，监督工作华而不实，人民群众不满意。有的地方的人民群众批评人大监督工作是：“审议报告唱赞歌，述职评议表扬多，执法检查走过场，一听二看三通过”。监督主体不敢监督、不善监督、不愿监督的现象大量存在。如一年一度的代表大会本应是实施监督的最好机会，但实际情况常常是，审议报告时，一般议论的多，切中时弊的少。作为监督主体的代表自审自议的多，而作为被监督对象的政府官员到会听取意见的少。加上有的地方代表团团长习惯于歌功颂德的汇报模式，主席团不易听到力度较强的意见。

此外，监督还存在“越位”现象。如地方人大及其常委会开展“两评”，已形成制度。但有的地方评议过细，时间过长，代替了党政部门考评干部，失去了人大监督的特点。

二、监督不到位的原因分析

人大监督不到位究其原因，有以下几个方面：

1、围绕党委中心工作开展监督不够。有些地方人大及其常委会监督工作偏离了党委中心工作，监督不到“点子”上去。人大工作是党和国家工作的组成部分，只有统一在党的领导下才能取得实效，才能提高工作质量。人大监督必须围绕党的中心工作创造性地开展，与党委政府形成合力；必须认真完成党委部署的各项任务，使党的主张通过人大法定程序形成决议、作出决定，使之成为全体人民的共同行动。当前，人大监督要围绕推进经济跨越发展，服务企业开展工作。要加强人大视察和检查。要通过开展对部门的视察和检查活动，曝光影响经济发展的突出问题，表彰和处置一批经济建设过程中的正反典型，督促各部门进一步树立“产业第一、企业家老大”的思想观念，从而转变工作作风、增强服务质量、提高办事效率，为企业提供保姆式的优质服务。要通过听取部门专项工作情况报告、开展执法检查、大工作评议、专项问题调查等形式，切实解决一批影响和阻碍实现经济跨越发展的具体问题，要营造良好经济发展环境。否则，难以在监督内容、监督形式上实现到位。

2、围绕社会热点、难点问题开展监督不够。有些地方人大没有从人民群众最关心、最直接、最现实的利益入手，不在就业、就医、上学、收入、社保、农村养老、物价、住房等人民群众和社会各界普遍关注的热点问题上搞调研，摸情况，查问题，促整改。不善于攻克难点。没有把政府工作中推进难度大、社会发展需要、群众期盼解决的难题，如优化经济环境、城市建设与管理、拆违、环境污染治理、失地农民安置、社会保障、就业和再就业、土地和资金制约瓶颈等实际问题，纳入人大及其常委会的监督范畴。对影响改革、发展、稳定和工作大局的典型人、典型事，不敢讲真话、报实情、出实招。没有通过询问、质询、罢免、否决等刚性监督手段进行监督，致使监督的刚性、深度不到位。

3、监督主体自身建设不够。人大监督的质量和效率有待进一步提高，人大工作同志的精神状态和业务素质有待进一步提升，人大工作的体制和机制有待进一步理顺。实际工作中，不少从事人大工作的同志，不同程度存在着既想监督又怕监督的思想。怕涉及到党委，被认为“与党委不保持一致”；怕监督多了是越权；怕涉及领导干部，监督难度大，问题不好解决等等。监督主体不敢大胆行使监督职权，思想上的“怕”表现为行动上的“软”，其监督力度必然受到影响，必然表现为监督频频“缺位”。

4、被监督的有些部门人大意识不够。从实际情况看，各种忽视和淡化人大及其常委会地位和作用的观点、行为，任然是影响监督力度的一大障碍。有的部门和地方把人大行使监督权看成是“与自己过不去”，“多了一个找茬子的婆婆”。人大意识淡薄，必然不能摆正监督与被监督的关系、自觉接受人大监督。如，有的把人大的决议、决定当做耳旁风；有的对人大常委会的审议意见，人大代表提出的建议，或敷衍应付，或置之不理，监督难以到位。

三、实现监督到位的建议

1、突出监督的刚性，实现监督实质内容上的到位。在法律监督和工作监督中突出一个“敢”字：一是敢问，凡是法定监督范围内的问题，事关人民利益的大事，都要敢问；二是敢议，对提请人大及其常委会审议的报告，要敢于直言，提高审议质量；三是敢管，敢于通过提意见、批评和建议，参与管理政府事务，对执法问题严重的单位和违法、违纪的国家工作人员敢于运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等较为严厉的手段，使监督更具权威性和强制性；四是敢查，对执法主体是否依法办事敢于检查，对执法犯法、特别是严重侵犯公民合法权益的案件，敢于参与调查，督促有关部门加以处理；五是敢纠，对政府出台的与现行法律、法规相抵触的决定、命令等规范性文件敢于纠正。

2、完善监督机制，实现监督细节和深度上的到位。一是审议与调查相结合，与行使重大事项决定权相结合，与引咎辞职制度相结合。地方人大常委会在审议“一府两院”的报告时，不能仅限于会上的一般性审议，而应在会前组织常委会组成人员进行有针对性的调查，增强审议力度。应从法律上界定各方面工作的“重大事项”，形成比较健全的重大事项报告制度。对有些重大事项，经过审议，要做出决定或决议，以增强监督的刚性和权威性。地方人大常委会可规定“一府两院”的工作报告如没有通过，有关负责人须引咎辞职。二是交办与督办相结合。凡是交给政府办理的审议意见和人大代表提出的建议、批评、意见，都必须有一套督办办法和办理后的反馈措施。三是法律监督与工作监督相结合。从保障法律实施的角度考虑，地方人大应突出法律监督，对违法的重大问题一抓到底。同时，还要与工作监督结合起来，解决人民群众普遍关心、反映强烈的热点、难点问题。四是常规性监督与中心工作监督相结合。常规性的监督开创性地做，中心工作监督常规性地抓。二者相辅相成，各得其所。

3、强化监督主客体认识，实现最佳监督实效。首先，监督主体要强化自身的监督意识，在思想上，要敢字当头，敢于直言，做人民群众的忠实代言人，一切以人民群众的利益为重，实事求是地反映人民群众的利益和愿望，做到无私无畏、刚直不阿；在行动上，要依法监督，强化责任，讲究监督实效。其次，作为“一府两院”及其工作人员，必须从理论上加深对我国根本政治制度的理解；从思想上提高对人大及其常委会的性质、地位的认识，摆正监督与被监督的关系；从实践上自觉接受人大监督。此外，地方党委要加强和改善对人大工作的领导，每年召开一次人大工作会议，协调好人大与“一府两院”的工作关系，帮助解决人大监督工作中存在的问题，支持和保证人大依法有效地行使监督权。

4、加强人大自身建设，实现监督主体履职到位。新形势下，人大自身建设任重道远。按照吴邦国委员长提出的“政治坚定，业务精通，务实高效，作风过硬，团结协作，勤政廉洁”的要求，加强人大思想政治建设、业务素质建设、工作作风建设、组织制度建设，以适应新形势下依法行使包括监督权在内的各项职权的需要。具体地讲，首先，要提高人大代表、人大常委会组成人员的素质，使其知法、懂法、用法，为他们提供必要的条件，提高他们依法监督的水平。其次，地方人大机关要注意引进经济、法律、审计等专门人才，充实精干人员，加强人大及其常委会办事机构和工作机构的建设，为人大代表、常委会组成人员行使监督权提供及时、有效的服务。

总之，地方人大监督工作要积极探索，勇于实践，不断总结经验，实现监督到位，取得最佳实效，努力开创人大监督工作的新局面。

（谷城县人大常委会副主任   安伟国）