为不断加强人大预算审查监督工作，学习借鉴兄弟县市财政改革、预算管理和预算审查监督方面的经验，更好地履行宪法和法律赋予人大常委会的职权，恩施市人大常委会率财政局、审计局等部门前往湖北省宜都市、浙江省温岭市学习考察。现将学习考察情况报告如下：

一、两市的主要经验

（一）宜都市的财政改革和预算管理值得借鉴和参考。

1、科学编制部门预算。从部门预算改革寻找突破口，从预算编制、预算执行、绩效考评、预算监督、信息化五方面入手，大力提升科学化、精细化管理水平。一是提高预算编制的科学性。宜都市严格执行“二上二下”的编制程序，严格执行“三规范、三核定、三保障”的编制方法，即规范各项支出标准，规范个人收入分配，规范部门预算管理；核定人员编制，核定收入项目，核定收支数额；保障个人工资津补贴和绩效考核政策落实，保障机关正常运行，保障法定支出和重点支出需要。全面掌握税源，摸准税基，确保收入预算的准确和完整，加强预算收入的精细化管理。在支出预算编制上，按照人员经费全额保障、公用经费综合定额、项目经费量入为出进行控制。对行政事业单位日常公用经费和公务用车经费，分门别类予以确定，同时把日常公用经费细化到12个子项，每个子项都有具体的定额标准。二是加强预算执行的规范和管理。通过制定预算信息公开、部门预算考核、基本支出管理等制度，加强各单位预算执行的监督，确保预算项目和金额控制在批准的额度内，防止超预算和变更预算的现象发生。三是完善预算执行的绩效考核。宜都市严格执行小车购置标准、办公建房、装饰装修标准和办公设备购置标准，达到节资增效的目的；2007年出台了政府投资基本建设绩效评价办法，增强政府投资建设决策的科学性。四是建立预算信息库管理系统、非税收入信息管理系统、预算项目库系统，推进了预算信息公开，提高了预算透明度。

2、规范管理国有资产。从2005年开始，宜都被省财政厅确定为行政事业单位国有资产管理改革试点县市，该市以制度创新为依托，以制定资产配置标准为重点，将资产管理与预算管理相结合，全面提升了资产管理质量。

一是理顺体制，健全机构。市财政局设行政事业资产管理科，履行对全市行政事业资产管理职责；明确了“政府所有、财政监管、单位占用使用”的管理体制。

二是完善制度，规范管理。出台《宜都市行政事业单位国有资产管理实施办法》，明确了财政局及各主管部门和使用单位各自职责，规范了资产购置、调剂、处置、评估、收益、产权调处、统计报告、信息系统建设等环节的程序。对行政事业单位资产管理实行“三统一、两集中、一盘活”的管理办法，对公务车辆实行“定标准、定编制、定费用”的管理办法，对公务消费实行公务卡结算，有效地控制和节约了预算支出，加强了各单位自觉控制支出的责任。

三是明晰产权，集中管理。出台《关于全面开展行政事业单位国有资产管理改革的意见》，明确政府作为出资人，资产所有权归政府，行政事业单位仅享有占有、使用权，无处置收益权，解决了长期以来资产管理政府“缺位”、部门“越位”的问题，财政局按市政府授权统一向150家财务独立核算单位颁发《宜都市行政事业单位国有资产占有、使用权证》。

四是制定标准，精心管理。由市财政、发改、建设、国土等部门制定了行政事业单位办公用房、公务用车、办公用房维修和装饰装修、办公家具、办公设备、配置控制标准。各单位购置资产，需经主管部门审批，报财政局资产科审定，将审核意见提交预算科作为年度部门预算编制依据，经市人大常委会审核通过后，纳入部门预算。属于政府采购目录的资产，由采购中心依法统一采购，采购资金由国库收付中心直达供货商。制定资产消耗定额，对单位公用经费严格按照消耗定额，编入年度预算，超过定额标准的，不得追加预算。

五是规范处置，阳光操作。对各单位资产处置，严格审批手续，对单位价值在0.5万元以下的，由主管部门审批；对0.5万元至10万元以下的，由主管部门审核、报市财政局审批；对价值10万元以上的必须报市政府审批，对违反规定擅自处置资产的，单位销账财政部门不予认定，房产、土管部门不予变更产权登记，车管部门不予过户。所有资产处置一律进入市综合招投标中心公开交易，委托中介机构拍卖，做到资产处置公开透明。

六是规范收益，专户管理。财政局国库科专门设立资产收益专户，实行“统一收益，专户管理”，资产的处置、报废、残值收入、出租出借、用资产兴办经济实体所取得的收入缴入财政专户，由单位编入年度部门预算，20%上交财政，80%留单位使用。单位收取的租金收入、所属企业上交收入、投资收入、广告收入、资产处置收入等非税收入，缴入财政专户，实行综合预算管理。

（二）温岭市“参与式”预算审查值得我们思考。

温岭市的“参与式”预算，是指公民以“民主恳谈”为主要形式参与政府年度预算方案讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，以此加强对财政预算的审查监督。从2005年开始，温岭将“参与式”作法引入部门预算审查监督，其主要作法是：

1、会前民主恳谈。市人大常委会财工委将初审后的部门预算草案，提前10天印发给人大代表和来自社会各个层面的公民代表，在集中听取发改、财政及接受预算审查部门的情况汇报和财工委初审情况报告后，再采取分组恳谈与集中恳谈相结合的方式，听取意见和建议，完善预算编制工作。

2、代表团“一对一”审查部门预算。在人代会召开之前一个月，将部门预算草案连同详细资料发给全体代表，要求各个代表团在会前深入有关单位调研，并组织代表对相关部门预算草案进行预审；人代会上，安排时间，以代表团为单位对各部门预算“一对一”进行专题审议。

3、推动预算公开。自2008年以来，温岭市人大常委会就将预决算审查监督的所有信息在媒体公开，公众对政府及其部门在预算执行中存在的问题建议和落实情况公诸于众。钱怎么来、钱怎么分配、钱是在哪里都一目了然，同时公开了审议过程，无论是对每一个预算项目的审议，还是审议的每一个环节，都是在完全公开、透明的状态下进行。在网上全文公布审计工作报告，毫无保留地将审计发现的预算编制、执行中存在的问题予以曝光。

4、党委的领导和政府的支持是保证。温岭市委的坚强领导，市政府的大力支持与配合，营造了良好的民主氛围，市人大常委会充分依靠代表和公众依法履行职权，使预算决策更加符合民意，预算编制更加科学合理，提高了财政资金使用效率，有效杜绝了预算执行的随意性和预算“软约束”的问题，激发了人大和代表的工作热情和活力。

二、几点启示

湖北省宜都市在推进财政科学化、精细化管理方面做了积极的探索，浙江温岭市“参与式”预算做法值得思考。我们认为，有以下几点启示：

(一)党委的重视和政府的支持是基础。

预算法被称为财政宪法。加强预算监督，推进财政改革，是一项极其复杂的系统工程，涉及到部门、地方利益格局的重新调整，难度很大，离开了党委的领导、政府的支持，就无法顺利进行。温岭市的“民主恳谈”始于1999年该市松门镇举办的“农业农村现代化建设论坛”，2005年被新河镇引入财政预算审查，2011年、2002年、2004年温岭市委先后三次发文进行规范引导和推广，市人大迅速介入，并命名为“参与式”预算。目前，已覆盖全市各镇、街道和市直部门，温岭市政府因此曾荣获“中国地方政府创新奖”，2010年，省委书记赵洪祝称“温岭市实施参与式预算的做法，是扩大公众有序政治参与、推进公共财政规范化建设的有益探索，对于加强基层民主政治建设，促进政府职能转变，构建和谐社会具有积极意义”。在市委的重视和政府的支持下，目前温岭市民主风气浓厚，团结、民主、法治的作风已慰然成风。现在很多民主的举措已成为惯例和制度，例如：所有市“四大家”领导要拍板新上的项目必须先纳入五年规划，所有的资金支出必须有预算安排。

(二)强化人大预算监督职能是关键。

人大对预算监督既是法律赋予人大常委会的重要职权之一，又是对财政改革极大的支持和推动，加强对预算全过程的审查监督是人大依法履职的重要体现。目前县一级人大常委会还没有设立预算专门工作机构，要加强预算审查的监督力度，人大常委会有必要从人大代表和公众中聘请熟悉预算审查监督业务的有关专家或专业人士，组成预算审查顾问组，专门就人大预算审查监督工作提供具体咨询和审查把关。政府要改革预算编制工作，细化预算项目和深化部门预算，编制出内容丰富、项目细化、科学合理的预算报告，切实解决“内行搞不清、外行看不懂”的问题，主动、及时向人大及其常委会报告财政运行情况和预算执行情况。建立政府重大支出行为的审查批准制度，增强预算的宏观调控和约束力。

(三)提高代表素质和增强履职能力是核心。

加强对人大代表的预算知识培训，尤其是人大代表如何撰写预算修正案、如何更好地履行代表职务、怎样争取自己所代表的民众利益等方面的培训，不断加强代表履职能力建设，以提高预算审查监督的质量和水平。

三、我市存在的主要差距

（一）预算编制不细化。

1、预算编制时间短。目前我市从本级预算编制到人大审批，一般不足一个月时间，由于时间短，财政部门很难拿出准确的本级政府预算草案（包括本级各部门预算、上解上级、上级补助等），导致本级政府预算内容粗略、不具体，预算编制质量不高。

2、预算编制不够细化。从预算编制的内容来看，编制项目不细，预算报表所列的科目级次太少，所列内容太粗，每个科目数额太大，专业人士都很难看清，人大代表更难看懂，预算编制的操作性、约束性、科学性和透明度不高。

3、项目预算不够科学。项目预算编制主要参考上年情况，采取基数加浮动的办法，项目确定缺乏科学依据。部分公用项目标准明显不切合实际，操作性、约束性不强，加之对预算执行监督不到位，导致有很大一批项目有其名无其实，公用经费挤占挪用项目经费的现象比较普遍。项目预算的申请、审核、批准没有科学标准和依据，财政局审核及人大审查批准时难以把握，造成漏项、重项等现象时有发生。

（二）预算审查留于形式。

1、没有初审时间。我市的预算草案几乎都是在人代会前一两天才送到人大财工委，财工委都没有时间开展调研审查，更谈不上邀请人大代表参与审查了。

2、大会审查时间短。预算草案和上年度预算执行情况的报告一般在人代会召开时，才正式印发到代表，且预算报告只作书面报告，连同审查计划等多项报告，代表审查通常只有半天时间，没有足够的时间和精力阅读预算报告。达不到保质保量审议预算草案的目的。

3、审批程序不完备。目前，全市的本级财政预算编制一般未报人大工作机构初审，直接提交到人代会审查批准。部门预算编制和审查程序为：市委政府主要领导确定总体思路——财政局拟定编制方案——市政府批准编制方案——全市动员——各部门预算方案报财政局——科室初审——局长办公会复审——科室征求各部门意见——各部门修改后再上报方案——财政局审核形成草案(人大财工委参与)——草案报政府常务会议审核——市委常委会审批——人大财工委初审——人大常委会审批——政府批复执行。另外，人大常委会财工委只是一个为常委会服务的工作机构，没有独立的预算审查权限。财工委人手少，业务上也不是专家内行，加之时间仓促，预算初审为常委会提供参考时调研深度和广度不够。常委会召开会议时，组成人员对预算同样缺乏调研，审议时发言不充分，大多流于形式。人代会审议报告侧重于政府工作报告，讨论预算草案时，代表的意见建议既少又分散，代表审议意见收集处理和反馈、修订程序不够完备，预算审查往往留于形式，审查质量有待商榷。

(三)预算执行约束力不强。

目前，经人代会审查批准的预算在执行中追加数额较大，部分年度追加数达到了预算数的100%以上，预算约束力不强。

1、在提交人代会审查批准的本级支出预算中，只有当年可用财力安排的支出，而上级专项补助资金和上年结转资金没有编入年初预算，这些资金在执行中或事后追加，造成预算数与决算数差额较大。

2、预算中有相当一部分资金并没有分解到具体的部门和项目上，都在财政局有关科室代列，作为保留预算，在执行中由财政局追加到具体使用的部门和项目，资金使用缺乏有效监督。

3、对重点资金监督乏力。由于预留资金的存在， 造成部门报、跑、要，增大了资金使用成本；加之专项转移支付资金项目繁多，各类专项资金形成的历史时期跨度较大，原因复杂且政出多门，容易造成公用经费与项目重复申报，资金监管难度大。年初预算未全部落实到具体项目，造成部分资金滞留闲置，影响使用效益；补助地方项目标准不明确，项目过多过细，部分预算安排不完全符合相关政策要求。

4、超收收入的安排缺乏监督。政府有关部门在编制收入预算时，各项指标相对保守，执行时收入超计划往往较多。目前，超收收入安排支出时未报人大审批，只在预算调整时事后进行报告。

四、几点建议

(一)改进预算编制方法。

1、增加预算编制时间。安排充足的预算编制时间，加强调查研究，广泛征求各方面意见建议，建议每年7月启动下年度的编制工作，预算草案在新的预算年度开始前未获得批准的，由政府编制临时预算草案，并在新预算年度开始前报人大常委会批准后执行。

2、完善预算编制方法。科学测算预算收支，提高预算的准确性，运用“标准收入测算法”编制收入预算，采用“零基预算”的方法，编制支出预算。规范部门预算编制程序，7月初，财政局会同有关部门开始调研、征求意见，提出预算编制初步方案并征求市人大财工委意见后报市政府批复，全市动员部门预算编制严格实行“二上二下”，的程序：“一上”，7月20日前各单位报送基本支出、项目支出等部门预算基础信息；“一下”，7月底前，财政局向部门下达预算控制数；“二上”，8月底前，部门按照财政局下达的预算控制数编制完整的预算草案上报财政局；“二下”，9月底前，财政局按政府审核同意的部门预算草案报人大常委会审查批准，常委会批准之日起30日内市政府下达到各预算部门。建议将部门预算编制审查程序调整为：市委政府主要领导确定总体思路——财政局草拟预算编制方案——送财工委征求意见——市政府批准下发编制方案——全市动员——各部门上报初步方案——财政局科室初审——财政局局长办公会议复审——财政局征求部门意见——部门再上报方案——财工委及顾问组初审——财政局修订预算草案——政府常务会议复审——市人大常委会审批——市委常委会审批——市政府批复执行。

(二)完善预算审批程序。

1、提前介入预算编制。为确保预算审查机关提前介入预算编制过程，市人大通过派出预算审查顾问组或人大代表，参加市委、政府召开的全市经济社会发展等重要工作会议，提前参加项目审查和重要决策，参与视察调研，收集各种信息资料，熟悉预算编制的重点，了解预算编制进度，并就完善预算编制和报送内容与财政局进行沟通衔接，为提高预算审查质量和水平奠定基础。

2、规范和加强人大常委会预算审查工作机构对预算的初审工作。建议常委会聘请财政、审计、税务、会计等专家和专业人员组成预算审查顾问组，参加初审工作并形成预审意见，为常委会主任会议、常委会议、人代会提供参考，并督办初审意见的落实。

3、预算审查必须广泛依靠人大代表。人代会或常委会审查预算前必须提前将预算草案的主要内容寄送代表，让他们有时间就地组织视察调研收集意见建议，并根据情况适时组织代表对某些预算编制执行情况进行座谈、专题视察或调研，充分保证代表的知政知情权、参与权、监督权。

4、充分发挥人大常委会组成人员的作用，在常委会会议召开7日前应将预算草案及其资料送达各位组成人员，同时在初审工作开展时请组成人员广泛参与。

5、对预算初步审查要突出重点。重点审查收支的真实性、准确性、平衡性和保障预算执行措施的可行性。着重分析预算收入的来源及其增减预测是否科学，预算支出的安排重点是否适当，实施预算的措施是否有利于发挥财政预算使用效益的最大化。经常委会初步审查后的预算草案，要在人代会召开前15日内印发给代表征求意见。对于常委会在视察、调研形成的初审意见，政府及财政部门应当认真研究和答复，初审意见的答复情况一并提交代表大会，作为代表审查预算的参考。建议人代会上预算报告专题报告，报告内容要详尽完备、通俗易懂，审议时间要延长，审议意见的收集、反馈、修正、落实要形成制度。

(三)加强预算执行监督，强化预算约束力。

1、严格预算调整。预算法规定：“预算审批通过以后，除非发生关系国民经济发展和国防安全的特别重要的事由，一般情况下不允许调整”。确需调整的，应严格执行预算调整的审批程序。即：政府提出预算调整申请和方案，并在人大常委会会议一个月前提交人大财经工作委员会初步审查，形成初步审查报告。在人大常委会会议7日前将预算调整方案及初步审查报告印发给常委会组成人员征求意见。建议超收收入当年一般不安排支出，作为净结余，第二年编制预算报人代会批准后再作支出安排。特殊情况下，若要在当年安排支出，必须按调整预算的程序进行。

2、加强预算执行监督。政府及有关部门应及时向人大常委会报送有关预算的规章制度、转移支付、部门预决算、汇总预算等文件和资料，解决知情问题。预算执行过程中，人大财工委要通过开展视察调研、抽查部门执行情况，听取工作汇报等方式了解预算执行中存在的问题，重大问题提交常委会主任会议专题研究，及时与有关部门交换意见，督促其改进工作，确保预算执行的严肃性。

3、加强对专项资金和重点项目执行的监督检查。特别是重大工程建设、科技三项、支农资金、旅游开发、生态走廊建设项目、社会保障等专项资金安排的重点项目进行随机抽查。通过抽查，发现预算管理及执行中存在的问题，督促政府及有关部门加强管理、改进工作。预算执行监督中应突出四个重点。一是突出对预留资金的监督。了解各项预留资金的管理使用情况，完善制度，堵塞漏洞。按照“先有预算、后有支出”的原则，除了预备费以外，逐步取消其他各种形式的没有法律依据的代列资金。二是突出对专项资金的监督。规范专项资金分配,完善转移支付制度，提高一般性转移支付比重，对确需保留的专项资金，要明确使用范围和条件。政府及有关部门要将专项资金安排的详细情况事前报送人大常委会。三是突出对公共支出的监督。重点审查公共支出范畴，符合的予以支持和保障，不符合的进行修改和调整，大力强化财政公共支出功能，优化财政支出结构，切实降低非生产性支出比例，倡导增收节支、增源节流，大力发展循环经济，倡导低碳生产生活方式，促进经济发展方式的转变，加快科学发展。四是加强超收收入的审批，即超收收入使用前，由财政局编制超收收入使用方案，报人大常委会审查批准后执行。

4、加强对决算的审查，推进“三公经费”公开。人大常委会审查批准决算时，应充分借助审计手段，针对审计查出的问题，对照预算编制方案进行审查。注重预算执行真实性的监督，切实把重点支出、预算调整、超收收入使用、“三公经费”等情况以及支出的合理性、有效性作为审查重点。人大常委会办公室和财政局要在媒体上及时、完整公开预算信息，促进群众普遍关注的“三公经费”等信息的公开，切实加大监督力度，确保财政资金使用效益的最大化，加快推进财政改革，不断提高预算管理和审查监督水平，加快经济社会发展，切实推进“仙居恩施”建设。（恩施市人大常委会考察组）