审查监督财政预算及其执行情况，是法律赋予各级人大的重要职责。对财政预算开展监督是基层人大的一项重要职权，是人民当家作主的重要体现。如何加强对财政预算的监督，是新时期、新形势下对基层人大监督工作提出的新课题。近年来，乡人大对乡级财政预算的监督取得了明显的成效，但是由于诸多原因，从预算监督的实践看，还存在不少问题。笔者对如何加强乡级财政预算监督谈点认识。

一、当前乡级预算监督管理的现状

作为乡镇一级的人大部门，对财政预算的监督尚存在以下问题和难点：

一是在审查和批准财政预算方面流于形式。财政预算一般先由党委、政府“定盘子”，再由人代会审查批准。由于人代会时间短、议程多，加之政府提交人代会审查的报告过于笼统，没有列示用款单位和支出项目，预算的透明度低，弄得内行人说不清，外行人听不懂，导致人大对财政预算的监督在客观上成了程序性监督。

二是粗线条式预算造成审查监督难以到位。目前收入预算基本上是采用上年完成数加上增长幅度确定的，收入增长幅度则是参照上级指令性指标而定，没有进行充分的调查论证和科学分析预测。支出预算也是采用基数加增长的办法，使审查和监督增加了难度。

三是在财政预算执行方面缺乏有效的监督制约办法。每年人代会批准的财政预算，由于预算资金没有落实到具体的项目上，造成政府在执行中随意性较大。同时，由于部门申请多、找领导批条子多、临时性支出多，变成“一年预算，预算一年”，有时甚至随意调整预算。另一方面，决算草案需待上级财政部门批复后，才报本级人大审查和批准，人大审批往往流于形式。同时，送人大审批的决算草案比较简单，只有表示收支平衡的几类大数，决算收支平衡表中“其他及专项支出”数额较大，缺乏项目明细和必要的说明，难以起到对预算进行事后监督的效果。

四是从人大的监督角度看，缺乏足够的力量和专业水平开展经常性监督。就乡级人大而言，从人大代表和机关工作人员的专业素质看，专业知识缺陷大，使权力机关既难以对预算草案进行全面深入的研究，又难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。从乡级人大代表的构成来看，他们来自各阶层，平常还要从事其他工作，不太了解预算的特点、项目之间的关系、内容结构，使得监督难以深化，很难提出一些切中要害的意见和建议。

二、加强乡级财政预算的对策与建议

一是要强化预算监督手段，着力加强预算监督的力度

（一）要加强人大队伍建设。一方面是要充实人大预算审查监督的人员力量，建立一支适应加强预算审查监督工作需要的专业队伍。乡镇人大可以抽调一批专业知识强，长期从事财政、审计、统计分析工作的同志成立预算工作咨询小组，为地方人大开展预算监督服务。另一方面，乡人大主席团应当组织主席团组成人员、人大代表认真学习政治经济理论和财政基本知识，真正解决听不懂财政报告、监督不知从何处下手的问题。乡人大可以建立起信息交换的局域网，适时将预算编制、预算审批、预算收支、预算执行及分析、税收政策、财政体制改革政策、资金调度、政府采购、部门预算编制及执行、总预算汇总、预算调整、转移支付、人大的监督意见和修改建议等预算信息进行定期或不定期地交换。

（二）要注重实质性审查。人大要增强责任意识、监督意识和主人意识，不辜负人民的重托，在预算审查监督中，不走过场，加强监督的力度，保证财政预算审查监督落到实处。

（三）要更新财政预算监督的指导理念。不仅要注重财政预算监督的合法性监督，更要注重其合理性监督。对政府财政预算运转中的情况，一旦发现问题，要督促政府及时改进，以提高财政预算监督的质量；同时要进一步拓展财政预算监督的视野，加强对政府相关行为的监督，从根本上遏制预算执行的不规范现象。

二是要完善预算监督制度，增强预算监督的规范性。

（一）要建立财政预算初审制度。人大应当组织一些具有专业特长的人大代表提前做好深入细致的调查研究工作，广泛征求意见，查阅有关资料，在充分做好准备工作的基础上，召开会议，听取政府对编制草案的说明和调查组的调查报告，进行初审，理顺预算草案各项指标的内在关系，审查预算编制的可行性和存在的问题，对预算草案主要内容作全面的评估，使人大代表通过初审工作报告了解财政预算的主要内容和实质性的问题，为代表审查批准预算提供重要的参考意见，避免人代会审查批准预算流于形式。

（二）要建立财政预算执行情况逐月报告制度。为了便于人大掌握情况，依法开展监督，人大应要求政府财政管理部门按月向人大报送预算收支项目表以及综合会计报表，并在季度末报送预算执行情况分析。根据政府财政部门报送的报表和材料，人大主席团对财政预算收支执行情况进行监督。

（三）要健全预算审查批准和部门预算备案制度。在预算执行过程中，因特殊情况，必须对预算进行调整，凡调整幅度总额超过原批准预算总额百分之五以上的，政府部门应当编制预算调整方案，在人主席团举行会议的三十日前提交区人大常委会审查批准。

（四）要建立预算审查监督工作制度。要通过建立预算审查监督工作制度，对预算编制、执行、调整、决算、审查监督及责任追究等方面作出详细规定，对人大行使预算审查监督职权的范围、内容、程序和办法进一步规范化、具体化，使预算审查监督工作有章可循，保证预算审查监督工作的顺利进行。

三是要创新预算监督方法，增强预算监督的实效性。

（一）要提前介入预算编制，把好初审关。人大提前介入预算编制是提高审查质量的关键一环。预算草案编好后，人大要主动征求各相关单位对预算草案的意见，及时了解政府部门在制定预算收支过程中的主要情况和存在的问题，了解政府对预算安排的意见。

（二）要推行财政支出“绩效评价”，把好执行关。人大只有做到对重点项目支出“一盯到底”，才能真正把好预算执行的关口，人大在预算执行的监督上，不仅要监督政府如何花钱，而且要监督花钱的效果如何。

（三）要扎实推进预算编制工作。人大每年可选择一两个重要部门，选择一两项重要的支出项目，进行检查监督。主要检查预算资金的流向是否按部门预算流入到规定的项目上，有否挪用移用现象；检查预算资金的流程，是否按照规定的途径拨付落实，有无中间梗阻；检查预算资金的流量，是否足额到位，有无截留挤占现象；检查预算资金的流速，是否及时到位，有无故意拖延滞压现象等。通过检查监督，督促部门严格按预算办事，强化预算约束。

（四）要试行评审，提高财政资金使用实效。针对专项经费支出占财政支出资金不断提高的实际，以及着重立项、轻效益，重分配、轻管理现象，人大通过组织召开专题评审会，通过专题评审会的形式审查专项经费列支的必要性和可行性，审核所列支出金额的准确性和合理性，对专项经费预算执行进行监督，逐步提高专项经费预算的决策水平，提升政府性投资项目的效益。

（五）要严格监督财政预算收支情况。新的分税体制下，财政收支的项目发生了很大的变化，尤其是支出方面，像一般公共服务支出、城市社区事务支出、农林水事务支出、文化与传媒、社会保障和就业支出等新财政支出科目，在较大程度上愈加体现“科学、和谐、创新、公开”的导向。地方人大在加强财政预算收支情况监督时应有所侧重。在支出方面，重点监督加大新农村建设支持力度，促进全面协调发展；加大公共支出保障力度，保证新增财务的支出向公共领域倾斜，让老百姓得到好处，使新增财力得到科学合理的安排，充分发挥新增财力的效能；支持农村公益性文化事业发展，改善农村文化设施和文化环境；保障民生需求，维护人民群众切身利益等方面的重大财政收支情况，突出资金使用的规范性、安全性和有效性，让财政资金的来源、去向置于人大的监督之下。在收入政策方面，则重点监督“做大财政蛋糕”的工作举措、加强税收征管质量、财税政策执行情况、非税收入的监管情况，从而逐步实现对财政收入事前、事中、事后的全过程动态监管，确保乡村两级机构正常运转和社会事业全面发展。

（六）要改进审批表决方式，提高预算监督的实效性。对预算审查批准的表决要坚持“一揽子表决”和“重点表决”相结合方式，做到既有整体财政预算的表决，又有对财政预算单项的表决。人大在审查批准预算草案，对某一项收支安排如有一些不同意见，大会应在对整个预算草案进行表决之前，先对该项收支安排进行表决，在确定是否保留这一支出后，再对整个预算草案进行表决。通过这种审批表决方式，既审查批准了政府提交的预算报告和预算的整体方案，又通过对重点建设项目和重要支出项目的重点审查，避免作出不当安排，充分体现决策的科学化、民主化。

只要把自上而下的监督与自下而上的监督、内部监督与外部监督、专门监督与社会监督有机结合起来，形成监督合力，必能不断开创乡级人大预算监督工作的新局面。（宜昌市夷陵区下堡坪乡财政所  陈玉莲）