“十一五”以来，无论是政府投资项目的数量、规模，还是所投入的人力、物力、财力均呈迅速增长态势，如何进一步加强审查监督工作，保证将纳税人的钱花在刀刃上，是人大财经监督工作面临的一项极其重要而紧迫的课题。近几年来，恩施州人大财经委紧紧围绕增强监督实效、提高投资效益，在对政府投资审查监督方面进行了实践和探索，取得了一定成效，但也存在一些必须采取措施认真加以解决的问题。

一、开展政府投资监督工作的基本作法

政府投资，是指使用财政预算内资金、土地出让基金、政府融资以及其它财政性资金所进行的固定资产投资。目前，恩施州的政府投资项目大致可以分为五类：一是中央扩大内需投资和新增中央预算内投资上级要求地方财政按一定比例配套资金的项目；二是中央、省财政专项资金投资要求地方配套资金的项目；三是国家代理发行的地方政府债券投资项目；四是由政府以利用国内外金融机构贷款等方式融资进行投资的项目；五是地方财政直接投资建设的项目。实际上，这五类项目在资金来源渠道上有的相互交叉重复。如，地方政府债券投资项目多为中央扩大内需投资项目。近几年来，恩施州人大财经委重点围绕把好“三关”，加强了对政府投资项目的审查监督工作。

(一)严把政府投资计划审查关，促进投资决策科学化。

为增强监督实效，加强了政府投资项目计划审查，力求把好监督第一关。一是每年人代会前，财经委都要听取州发改委关于政府投资项目安排情况、州财政局关于政府投资预算安排情况的汇报，及时了解每个项目的建设规模、内容、投资额、资金来源等情况，对项目的科学性、可行性、操作性等进行初审，提出审查意见。二是对人代会后本级政府安排的专项投资和2009年、2010年度地方政府债券投资计划等，均要求政府将其纳入同级预算管理，财经委对其投资安排进行了初审，然后报常委会审查批准。三是对事关发展全局和民生问题的政府直接投资、借贷投资项目，人大将其作为重大事项进行审议，作出相应决定（议）。例如，为促进政府科学有效地争取和利用国家开发银行大额优惠贷款加快州城基础设施建设，常委会听取和审议了州政府关于提请批准设立国家开发银行贷款还款补贴专项资金的议案，及时作出了决定；为支持政府争取国家开发银行贷款加快我州农村沼气池工程建设，常委会审议了州政府关于提请审议设立国家开发银行沼气项目贷款还款补贴专项资金的议案，作出了决议。同时，为规范监督行为，常委会今年出台的《讨论决定重大事项办法》将州本级政府投资重点项目，列为须提请常委会讨论、决定的重大事项。

(二)严把政府投资项目执行关，促进投资管理规范化。

为促进项目有序建设、资金合理使用，采取多种形式加强了项目实施监督。一是组织视察。2007年以来，常委会经常性组织部分常委会委员和人大代表深入政府投资项目建设一线，听取汇报、实地查看、座谈了解情况，发现问题，提出整改意见。二是听取和审议政府投资重点项目专项工作报告，对资金使用、工程建设等提出审议意见。三是借力开展监督。先后从州审计局、州纪委委员、州政协常委中聘请了5名预算监督员，参与政府投资预算监督，推动监督工作从程序性向程序性和实质性并重转变。同时，借助审计力量加强政府投资审查。在坚持听取和审议审计工作报告、作出相关决议的同时，要求审计机关突出财政性投资审计重点，开展绩效审计。对审计查出的问题，提出审查意见交政府及有关部门限期处理，维护了项目执行的严肃性。四是组织专项审查。2007年，对全州沼气池工程建设情况进行了专项审查；2010年，对全州地方政府债券项目实施情况进行了审查，针对发现的问题，提出了强化债券资金管理、防范投资风险等措施建议，促进了项目的实施与管理；今年，州人大财经委又对政府投资债务等情况进行了专项审查，基本掌握了债务总量规模、结构及存在的问题，并将研究提出相关意见和建议。通过上述措施对政府投资项目实施情况进行监督，对于政府完善投资决策、节约资金、规范项目管理和提高资金的使用效益，都起到了十分重要的作用。

(三)严把问题整改跟踪监督关，促进投资效益绩优化。

监督政府投资项目存在问题的整改工作，是人大财经监督的重中之重。从近几年，州人大财经委对政府投资的审查结果看，无论是项目决策、招标，还是项目实施管理与资金使用，都不同程度地存在一些问题。针对这些问题，常委会及财经委在提交州政府及有关部门研究处理的审议意见或审查报告中均提出了具体的整改措施和意见。为促进整改，财经委重点抓了三项工作：一是督促政府及其相关部门及时反馈对常委会审议意见或财经委审查报告所提意见的研究处理情况；二是与政府相关部门加强联系，适时了解整改工作进展情况；三是对整改中遇到的问题和整改效果不明显的问题与有关部门进行沟通、交换意见，督促其强化措施，抓紧整改。同时，财经委于去年提请常委会审议并在全省率先出台了《审计查出问题整改监督暂行办法》。此暂行办法实施后，反响很大，必将极大地推动审计查出的政府投资等领域存在问题的整改落实。

恩施州政府及各有关部门也从完善制度、规范行为入手，加强了政府投资项目管理，相继出台了《恩施自治州政府投资项目预防腐败监督管理办法》、《关于加强全州重点项目建设工作的意见》、《恩施自治州重大建设项目稽察工作程序》等一系列规范性文件。总的来看，政府投资项目决策基本符合国家政策、符合我州实际，项目管理不断加强，投资效益逐步显现。

二、监督政府投资过程中存在的问题和不足

回顾恩施州人大财经委的监督工作实践，在对政府投资的审查监督方面还存在一些问题和不足，主要表现在以下四个方面：

(一)审查监督存在一定的程序化倾向。如，在项目立项、研究论证、决策阶段，人大参与度不高，在编制政府投资计划方案时提前介入不够，即使介入了，也是形式上的较多，实质性审查不够；人代会期间，由于会期短，审查时间仓促，审查中对政府投资各项目可行性、资金计划安排、项目潜在风险等具体内容涉及不深，也难以进行深入、细致的审查。

(二)审查监督制度不完善。目前，人大虽然可以依据监督法等法律法规的规定，要求政府报告政府投资项目论证评估、投资计划编制及项目实施等情况，但这属于专项工作报告和重大事项报告的内容，不属于法定的常规年度报告。人大是否定期听取政府报告，没有明确的制度规定，因此是不确定的，随意性很大。

(三)实施审查监督的手段乏力。如，对政府投资决策是否科学、是否有效进行审查，是人大对政府投资进行监督的重要内容。但受专业人员缺乏等因素制约，在实际工作中，往往只能凭借一些感性认识作出判断，不能运用科学的手段进行有效的审查监督。项目实施后，人大一般通过实地视察调研、听取汇报或听取和审议专项工作报告等形式对政府投资项目实施监督，但监督的面不广，掌握的情况和信息有限，难以及时发现众多项目实施过程中存在的问题。

(四)投资绩效评估等后续监督缺位。作为项目管理的关键阶段---“后评价”阶段，人大参与少，也很少要求政府报告政府投资项目“后评价”结果，后续监督不到位，绩效评估缺失。其原因，一是人大是否必须开展“后评价”监督法律法规没有作出明确的规定；二是在思想上对政府投资项目存在重建设、轻评估的倾向。

三、加强和改进政府投资监督工作的几点思考

今后，恩施州人大财经委将以提高政府投资绩效为核心，从四个方面入手，切实加强和改进政府投资审查监督工作。

(一)正确处理党委领导、行政决策和人大监督的关系，找准人大监督的切入点。党委和人大是领导和被领导的关系。坚持和依靠党的领导，是宪法和党章确认的基本原则，也是人大行使职权、开展监督工作的根本保证。因此，在对政府投资行为实施监督时，必须以党的路线方针政策为指导，审查监督中遇到的重大问题及时向党委请示报告，自觉地接受党委的领导。同时，要通过有效有为有度的工作，争取党委进一步加强和改善对人大监督工作的领导，保障和支持人大依法履行对政府投资的监督职能。人大与政府是监督与被监督的关系，人大对政府投资的监督，主要是监督投资计划是否贯彻落实了党和国家的方针政策，投资是否在政策规定的范围内，投资结构是否合理，投资绩效及对全州经济社会发展的推动作用等，是对政府决策行为的监督，而不是代替政府决策。同时，人大监督是为了更好地促进和推动政府投资工作，在监督过程中，要主动加强联系，加强沟通，积极支持政府的工作，把监督和支持辩证地统一起来。总之，党委、政府和人大工作的根本目标是一致的，只是职责、分工、角色不同。人大对政府投资进行审查监督，要主动协调好上述关系，处理好工作中出现的问题，不断规范自身的监督行为，找准有效行使监督职权的切入点。

(二)围绕项目决策、实施、后评价等重要环节完善监督制度、加大监督力度，突出人大监督的着力点。一是督促政府及有关部门加强管理制度建设，不断规范投资行为。鉴于目前有纪检、监察、审计、财政、发展改革、招投标、住建等众多机构都根据各自的职责开展政府投资项目监督管理，容易带来职责难分等问题，我们将借鉴各兄弟地区经验，建议和督促政府制定《政府投资项目综合管理办法》，促进各部门协调开展监管工作。同时，督促政府及有关部门按照项目建设“四制”管理和资金“三专、一封闭”管理要求，不断加强各项管理制度建设，建立健全科学、民主、规范的投资决策机制和规范建设管理的长效机制，完善项目竣工验收和后评价制度、绩效评价和责任追究等制度。二是建立完善人大对政府投资的审查监督制度，切实加大监督力度。必须围绕政府投资项目的决策、实施、管理及绩效评估等几大关键环节，加强人大监督制度建设，规范监督行为。在完善监督制度的基础上，着力加强对政府投资项目决策行为的审查监督，督促政府避免投资项目选择及资金安排的不合理性、随意性。对于事关全州发展全局和民生问题的投资项目，要作为重大事项提请常委会审议。要加强对项目实施程序的审查监督，加强项目建设管理的监督检查。对项目实施及管理中出现的招投标“低进高出”、层层转包、随意变更设计等问题，要督促落实解决问题的长效机制。对个性问题，要采取多种监督手段，督促整改落实。

(三)充分发挥审计监督作用，把握好人大监督的结合点。人大财经监督和审计监督是两个不同层面的监督主体。人大财经监督是具有一定强制力和权威性的法律层面的监督，但由于受机构、人员和专业力量限制，缺乏实质性的监督手段。审计监督是政府内部的自我监督，对同级政府和上级审计部门负责，同时为人大财经监督服务，接受人大监督。审计监督具备较强的监督技术力量和监督手段，但督促整改落实的手段不多。因此，我们要注重把人大监督和审计监督有机地结合起来，支持审计机关加强对政府投资项目的审计，发挥好审计“免疫系统”功能。一是积极支持审计机关充实力量，加强审计队伍建设，以适应对政府投资进行全面审计的新形势和新要求。二是支持审计机关加快推进对一些重要的政府投资项目全程跟踪审计工作，将审计监督贯穿于建设项目前期准备、建设实施直至竣工投产的全过程之中，及时发现和工程纠正招投标、合同管理、承发包、现场管理、投资控制等建设环节中常见的或苗头性的问题，确保项目科学有序实施，确保资金安全合理使用。三是人大财经委听取或提请常委会专题听取和审议审计机关对政府投资项目情况的审计报告，针对存在的问题，作出决议或决定，跟踪督促整改落实。四是利用审计成果强化和延伸人大监督。支持审计机关依法向社会公布政府投资项目审计结果，接受社会监督。将审计结果和审计查出问题的整改情况作为评议政府部门工作、考核国家机关工作人员履职的重要内容。

(四)督促政府落实投资绩效评估及责任追究制度，抓住人大监督的关键点。一是督促加强投资项目绩效评估工作。要按照基本建设程序要求，督促落实政府投资绩效评估制度，在项目完工后适时对其立项决策、设计施工、资金使用、工程质量、生产运营和效益等情况进行“后评估”。要针对项目的不同类别和资金的不同用途，坚持共性与特殊性结合、定性与定量结合、经济效益与社会效益结合的原则，制定完善科学的绩效评价指标体系，促进绩效评价科学、合理、规范。通过“后评估”，总结政府投资项目建设成功或失误的经验教训，找出投资决策和建设失误的原因，以便更好地指导和加强政府投资项目管理，优化投资结构，强化造价控制，保证工程质量，提高投资效益。对项目投入使用后存在的问题，提出解决办法。二是督促落实项目建设事前制衡和事后责任追究制度。要明确界定政府投资项目决策者的权力、职责，搞好责任分解，明确责任内容。要对决策者所承担的义务、应达到什么标准、出了问题应负什么责任、怎样追究等问题一一明确。对未按决策程序、超越法定职权、明知决策错误未及时采取措施加以纠正，应由本人做出决策而进行推诿或者超过规定时限，给国家和社会造成严重损失的部门及直接责任人，都要追究决策责任。对投资项目实施过程中发生重大事故或造成其他重大损失的，也要追究责任。同时，将投资绩效评估结果纳入评价、考核、任用干部的一项重要内容。（恩施自治州人大财经委 刘祥华 唐洪贵）