——2007年8月12日在全省人大内务司法工作座谈会上的讲话

省人大常委会副主任  高瑞科

同志们：

全省人大内务司法工作座谈会就要结束了。会议开始时，省人大内务司法委员会田震亚主任委员代表内务司法委员会通报了本届内务司法委员会工作的基本情况和体会，我都同意。会议期间，各地人大口头或书面交流了学习贯彻监督法，开展人大内务司法监督工作的情况、作法和经验，探讨了做好新形势下人大内务司法监督工作的思路和方法，达到了互相学习、拓宽思路、扩大视野、共同提高的目的。在多数地方人大刚刚换届之后召开的这次会议，达到了预期的目的，对全省人大内务司法监督工作将起到重要的促进作用。在大家的共同努力下，会议开得很成功。

从各地交流情况来看，各地人大在各级党委领导下，在有关部门的大力支持配合下，将学习宣传贯彻监督法列入重要议事日程，紧紧抓住促进内务司法机关依法行政、公正司法这一主题，不断深化对人大内务司法监督工作的认识，依照监督法的规定，采取多种形式，积极开展人大内务司法监督工作，取得了较大的阶段性成绩，探索和积累了许多经验。下面围绕本次会议主题，讲几点意见供同志们参考。

一、深入学习宣传贯彻监督法，统一思想，增强做好人大监督工作的信心和自觉性

十届全国人大常委会第二十三次会议2006年8月27日通过，自2007年1月1日起施行的监督法，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以宪法为依据，充分体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，正确处理了加强人大监督工作与坚持党的领导以及支持“一府两院”依法行使职权的关系，充分体现了民主集中制、集体监督、有序监督的原则，是一部符合我国国情和人大工作实际的重要法律，是我们做好人大内务司法监督工作的根本指针和法律依据。监督法的颁布实施，对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，加强和改进监督工作，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，更好地发挥人民代表大会制度的特点、功能和优势，推进社会主义民主法制建设，促进改革发展稳定的大好局面，维护最广大人民群众的根本利益，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

我们一定要认真学习、深刻领会党中央关于制定监督法、加强人大监督工作的一系列重要指示精神，准确把握监督法的精神实质和基本要领，了解监督法的立法背景、立法原则、立法过程，全面掌握人大常委会行使监督权的原则、目的、效力、主体、对象、范围、内容和形式、程序等核心内容，进一步加强对我国政治制度和国家体制的特点和优越性的认识，切实增强坚持和完善人民代表制度的坚定性和自觉性，切实增强走中国特色社会主义政治发展道路的坚定性和自觉性，为贯彻实施监督法、做好新形势下的人大内务司法监督工作打下坚实的思想基础和法律基础。

在学习贯彻监督法过程中，我们必须清除消极认识，统一思想。有少数同志认为监督法没有规定个案监督、述职评议等监督形式，人大常委会的监督职能有弱化、虚化的倾向，特别是没有立法权的市、县人大常委会没有多少工作可做。这是对监督法的基本精神和全部内容缺乏全面、准确了解，学习领会不深的一种误解。实际上，按照监督法的要求，各级人大常委会的监督工作任务是相当繁重的，一是要做好工作监督，要抓准、抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，作为对“一府两院”工作监督的重点，通过听取和审议专项工作报告、执法检查和跟踪监督等形式，从制度上、体制上、机制上解决带有普遍性、根本性、倾向性的问题，以促进依法行政和公正司法。二是要做好法律监督，通过对规范性文件的备案审查，维护社会主义法制的统一和尊严。实际上，监督法对各级人大常委会监督“一府两院”的要求越来越规范，标准越来越高，程序越来越严格，力度越来越强，工作量越来越大，责任越来越重，人大监督工作不是无所作为，而是大有作为。各级人大常委会只要认真履行宪法和法律赋予的监督职责，严格按照监督法的规定做好各项监督工作，人大常委会的监督职能就会得到实化、强化。关于监督法没有规定个案监督和述职评议监督形式，主要是从我国现行政治制度、司法制度以及我国国情出发，考虑到我国社会主义民主法制建设的实际，而作出的安排。且个案监督、述职评议分别涉及到人大监督与司法机关依法独立办案、人大监督与党管干部的关系等复杂、重大问题，需要从我国实际出发，在党的领导下，在深化政治体制改革、建设社会主义政治文明过程中进一步实践探索、总结经验、深入研究。另一方面监督法没有规定这两种监督形式，并不代表各级人大常委会不能开展相关的监督工作。如对人民群众反映强烈涉法涉诉案件中带有共性、全局性、倾向性的问题，各级人大常委会可以通过听取和审议相关审判、检察的专项工作报告如民事审判工作、行政审判工作、法律监督工作、审判监督工作报告等，或对相关法律开展执法检查等方式开展监督，提出整改意见，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题，促进司法机关改进工作，提高办案质量和水平，维护司法公正。这样做既能发挥人大常委会依法监督法院、检察院工作的职能，又能保障法院、检察院依法独立行使审判权、检察权，而且效果要比监督几件个案的效果好得多。关于各级人大常委会受理的涉法涉诉的具体案件如何处理？《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）〉修改情况的汇报》中明确作了说明：“至于人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题，从各地方的实际做法看，有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任转交‘两院’依法处理，作为‘两院’启动内部监督机制的一个渠道，这样做是可以的，但不属于人大常委会集体行使对‘两院’工作的监督职权，而属于涉法涉诉的工作问题，监督法对此可以不作规定。”这一说明连同监督法都是具有法律效力的，各地人大常委会可按此说明，继续探索，总结实践经验，按照规范化的程序把处理这类信访问题的工作做好，只是不能搞那种阅卷、调查取证、提出如何判决意见等代替司法机关具体办案的事情。再如关于述职评议工作，可以从“一府两院”工作中，选择社会普遍关注的热点、难点问题，开展专项工作评议。通过听取和审议“一府两院”专项工作报告的方式，结合审议有关专项工作，常委会组成人员能提出不少中肯的意见和建议，审议有深度，可以增强监督工作的针对性和实效性，可以把对有关主管领导干部的工作业绩和存在的问题寓于其中，实际上也体现了人大对他们的监督，而且还将常委会组成人员的审议意见转送主管干部的部门，有助于党委及其组织部门对领导干部的考察。

监督法出台后，全省各级人大常委会采取多种形式，深入学习贯彻监督法，取得了初步成效。去年下半年，省委举办了学习监督法报告会，中共中央政治局委员、省委书记俞正声同志就全省深入学习宣传贯彻监督法作了重要讲话；省人大常委会组成人员进行了集中学习，并举办了全省市、州、县人大干部及省人大机关干部学习培训班。去年10月省人大常委会召开了全省市、州人大常委会主任座谈会，传达学习贯彻监督法有关精神，提出贯彻实施监督法的要求。今年8月，省人大常委会又一次召开了全省市州人大常委会主任座谈会，总结交流全省学习贯彻监督法的做法和经验，研究如何进一步实施监督法和制定我省监督法实施办法，推动我省人大监督工作与时俱进、开创新局面。为做好贯彻监督法的规范和过渡工作，去年下半年和今年上半年，省人大常委会秘书长办公会议讨论制定了《省人大机关贯彻监督法的若干意见》，省人大及其常委会分别废止了与监督法精神不尽一致的《湖北省各级人民代表大会常务委员会监督条例》、《湖北省各级人民代表大会对司法机关办理案件实施监督的规定》二件地方性法规，并对《湖北省人民代表大会常务委员会议事规则》、《湖北省人民代表大会常务委员会任免地方国家机关工作人员办法》等地方性法规进行了修改。目前省人大常委会正在进行制定我省实施监督法办法的立法工作。从各地交流情况看，各地人大在学习宣传贯彻监督法方面也做了大量卓有成效的工作。

二、提高认识，增强做好人大内务司法监督工作的使命感

省人大内务司法委员会对口联系的部门和单位涉及公安、检察院、法院、司法行政、劳动和社会保障、人事、国家安全、民政、监察、人防、征兵、综治、仲裁、老龄以及残联、工、青、妇等，多达18个，是省人大及其常委会各专（工）委中联系部门和单位最多的专（工）委之一。各地人大对口专（工）委的情况基本也差不多。这些内务司法机关的工作对象涉及妇女、儿童、老年人、残疾人等弱势群体，工作内容涉及惩治和预防犯罪、化解矛盾和纠纷、维护国家安全、社会稳定、劳动就业和社会保障、救灾抚恤、最低生活保障、国防建设、行政监察以及维护妇女、儿童、青少年、老年人以及劳动者合法权益等社会关注、人民群众关心的热点、难点的问题。这些内务司法机关工作中涉及的法律法规也很多。从实际情况来看，在经济和社会发展中，这些内务司法机关的工作状况直接涉及到维护弱势群体的合法权益以及广大人民群众的根本利益，涉及维护社会公平和正义，涉及依法行政、公正司法，涉及国家安全和社会稳定和谐。内务司法机关在实施依法治国方略、构建民主法治社会和和谐社会的过程中发挥着不可替代、举足轻重的作用。人大内务司法监督工作是各级人大及其常委会整个监督工作中的重要组成部分。内务司法机关及其工作的特点决定了人大内务司法监督工作涉及面大、范围广，人大内务司法监督工作状况直接影响到各级人大及其常委会行使监督职权、发挥监督职能作用的质量和水平。

在我国，发展社会主义民主政治、健全社会主义法制、建设社会主义政治文明、建设社会主义法治国家、构建社会主义和谐社会，是一个渐进的过程，需要经历一个相当长的历史时期。在这一历史时期，内务司法机关发挥着重要的职能作用。总体来看，我省各级内务司法机关，在各级党委和政府的领导下，在全社会的大力支持下，能够严格履行法定职责，严格执法，公正司法，认真做好各项工作。同时，由于受多种因素影响，内务司法机关工作在一定范围内仍然存在有法不依、执法不严、违法不究、司法不公甚至司法腐败、滥用职权、玩忽职守以及损害党和政府的形象、侵害人民群众合法权益等问题。因此，加强对内务司法机关的法律监督和工作监督，做好人大内务司法监督工作，既是各级人大及其常委会的法定职权，又是其法定职责，是落实依法治国方略、推进依法治省进程的重要举措，是促进内务司法机关改进工作、依法行政、公正司法的重要途径，符合加强党的执政能力建设、坚持和完善人民代表大会制度的需要，符合社会各界以及广大人民群众对严格执法和公正高效司法的期望和要求，是党的全心全意为人民服务宗旨在人大工作中的具体体现。实践证明，依照监督法的规定，加强人大内务司法监督工作，有利于促进内务司法机关加强队伍建设、提高执法能力和水平，防止和消除各种腐败现象，促进依法行政、公正司法，有利于社会和谐稳定，有利于推进社会主义民主法制建设。全省各级人大常委会必须站在坚持和完善人民代表大会这一根本政治制度、发展社会主义民主、落实依法治国方略、维护社会公平和正义、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识做好人大内务司法监督工作的重要性和必要性，增强做好人大内务司法监督工作的紧迫感、使命感和责任感。　

三、遵循法定监督原则，用活用足法定监督形式，加强和改进内务司法监督工作

党内监督、行政监督、司法监督、政协民主监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等监督制度同人大监督制度一起，共同构成了符合我国国情和实际、行之有效的全方位、多层次的党和国家监督体系。其中人民代表大会作为国家权力机关对“一府两院”进行的监督，是宪法赋予人大的一项重要职权，是代表国家和人民进行的监督，是具有法律效力的监督，是国家最高层次的监督。

为发挥人大监督在国家监督体系的功能和作用，维护人大监督的权威性和严肃性，各级人大常委会在开展内务司法监督工作中，必须遵循监督法规定的行使监督职权的原则。一是坚持党的领导的原则。开展人大内务司法监督工作必须坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，坚持党的方针、政策，贯彻党的重大决策，依照法定程序，在充分发扬民主的过程中实现党的正确主张和人民共同意志的统一，保证党的主张得到贯彻落实。坚持党的领导是在监督工作中必须始终不渝遵循的政治原则，是必须遵循的基本原则的核心。各级人大常委会依法做好监督工作，最重要的、最根本的就是要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。二是坚持依法行使职权的原则。人大常委会行使监督权必须按照法定权限和程序办事，其具体要求是：人大常委会应当在宪法和法律规定职权范围内行使监督权，维护和保障宪法规定的国家之间的职权分工，做到既不失职，也不越权，对“一府两院”进行监督应当是尽职不越位、决定不处理、监督不代办，既要对“一府两院”进行监督，又要支持其依法行使职权，并将监督寓于支持之中；人大常委会行使监督权必须遵循法律规定的方式、步骤、时限和顺序等程序性规定；行使监督权的主体、对象、内容、范围和形式必须严格遵守宪法和法律的规定。依照法律规定的权限和程序行使监督职权，是人大常委会在监督工作中必须遵循的法制原则。三是坚持集体行使职权原则。这是人大常委会在监督工作中必须遵循的组织原则。在监督过程中，行使国家权力的主体是人大常委会，常委会的一切决定或决议，都要依照法定程序，经集体讨论，通过会议表决，得到全体人员过半数赞成才能通过，常委会组成人员个人无权作出任何决定或决议。四是坚持接受人民代表大会监督的原则。人大常委会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告并接受监督，各级人民代表大会有权改变或者撤销其常委会的不适当的决定。同时，监督法还规定，人大常委会在具体监督工作中有关报告及处理情况等，要向本级人民代表大会代表通报，以便于人民代表大会监督常委会的工作。五是坚持公开原则。各级人大常委会行使监督职权的情况，应当向社会公开，接受人民群众的监督。

在开展人大内务司法监督工作过程中，还必须用好用足监督法规定的各种监督形式，切实加强和改进监督工作，努力增强监督工作的针对性和实效性。监督法规定了八种监督形式，其中经常性监督工作主要有四种即：听取和审议“一府两院”专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作报告；法律法规实施情况的检查（即执法检查）；规范性文件的备案审查。对这四个方面的经常性监督工作，监督法规定了具体内容、程序和要求，这是人大常委会开展监督工作主要的经常运用的方式。其中除第二种形式与人大内务司法监督工作没有直接联系外，其他三种形式均是人大内务司法监督工作可以采用的法定监督形式。各级人大常委会在开展内务司法监督工作过程中要将主要精力和功夫放在依法开展这三个方面经常性监督工作上。监督法规定的询问和质询、特别问题调查、撤职案的审议和决定等三种监督形式也非常重要，一旦在内务司法监督工作中发生，要按照法律规定的特别程序处理。需要说明的是，监督法将地方人大在实践中探索的工作评议、述职评议等监督形式规范为对“一府两院”的专项工作进行审议。这就需要我们转变观念，改进方式，切实做好相关监督工作，以适应新形势的需要。

做好人大内务司法监督工作的中心环节是要做好对内务司法机关的工作监督和法律监督。所谓工作监督，就是对内务司法机关工作是否符合宪法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权、履行职责进行的监督。各级人大常委会要围绕党和国家工作大局，每年从内务司法机关工作中选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题，作为工作监督的重点，通过用好用足各种法定监督形式，促进内务司法机关依法行政和公正司法，从制度、体制、机制上逐步解决带有普遍性、倾向性的共性问题和人民群众最关心、最直接、最现实的问题。所谓法律监督就是对内务司法机关的规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督，以维护社会主义法制统一和尊严。法律监督的形式就是对规范性文件进行备案审查。各级人大常委会要按照监督法的要求，加强对本级人民政府和下一级人大及其常委会报送的相关规范性文件的审查。各级人大专（工）委和常委会工作机构要协助常委会认真做好这项工作。依据宪法和法律规定人大常委会对违法的或者不适当的规范性文件有权予以撤销。但人大常委会行使这项权力时，既要严肃，又要慎重；既要能解决问题，又要避免简单化，动辄使用撤销权。比较好的办法是先由人大专（工）委或者常委会工作机构同制定机关沟通，由制定机关自行纠正，只有在制定机关拒不纠正的极个别情况下，人大常委会才需要使用撤销权。需要注意的是，地方各级人大常委会能否对法院、检察院的规范性文件进行备案审查，法律没有明确规定，全国各地的做法也不尽一致，实际工作中也存在不同意见。我们认为，在法律没有明确规定的情况下，地方各级人大常委会拟不开展对法院、检察院所制发的规范性文件备案审查为宜。

各级人大常委会在开展内务司法监督工作中，要按照围绕中心、突出重点、增强实效的工作思路和敢于监督、善于监督的要求，综合运用听取和审议专项工作报告、开展执法检查等形式，不断改进和加强监督工作，通过卓有成效的工作解决一些事关全局而又长期得不到解决的问题，增强人大内务司法监督工作的严肃性和实效性。根据监督法的规定以及我省各级人大常委会监督工作的实践经验，各级人大常委会在行使监督职权过程中，可以将工作监督与法律监督结合起来，将专项监督与综合监督结合起来，将听取专项工作报告与执法检查结合起来，将初次监督与跟踪监督整改结合起来，将推动自行整改与依法纠正结合起来，将对事的监督与对人的监督结合起来，将人大常委会依法行使监督权与充分发挥代表作用结合起来，将监督工作与信访工作结合起来，将人大监督与舆论监督结合起来，依法认真探索和总结加强人大内务司法监督工作的新途径、新思路、新方法，以最大限度地发挥人大内务司法监督工作的实效。

同志们，做好人大内务司法监督工作是宪法和法律赋予各级人大常委会的神圣职责和光荣使命。人大内务司法监督工作任重道远。我们一定要本着对党、对国家、对人民高度负责的精神，增强使命感、责任感、紧迫感，认真学习、深刻领会、严格贯彻执行监督法，认真履行宪法和法律赋予的监督职责，努力开拓我省人大内务司法监督工作的新局面，为促进内务司法机关依法行政、公正司法，坚持和完善人民代表大会制度，发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家，构建社会主义和谐社会作出新的更大的贡献。