宜昌市西陵区人大常委会常务副主任  祁必清

一、学习贯彻监督法的主要做法

今年年以来，我区人大常委会和“一府两院”按照全国和省、市人大常委会的要求，认真学习贯彻《监督法》。把学习宣传贯彻实施监督法列入重要议事日程，采取切实有效措施，保证监督法的全面贯彻实施，取得了阶段性成效。

(一)全方位开展学习宣传活动，奠定思想基础。今年以来，全区扎实开展了“五个一”学习宣传活动：举办了一次“监督法学习宣传月”活动，在活动期间组织人大代表和机关干部全面系统学习了《监督法》，整体提高《监督法》的知识水平；举办一次专题讲座，聘请专家对人大代表、常委会委员和 “一府两院”班子成员及国家机关工作人员300多人进行专题培训；召开了一次学习研讨会，组织常委会组成人员和“一府两院”有关领导及政府组成部门负责人对全面深入贯彻落实监督法进行研讨，大家畅所欲言，进一步统一了认识；办一期学习专栏，机关干部人人撰写心得，交流监督学习体会；对规范性文件进行一次清理，对建区以来人大制定的二十多个规范性文件逐一清理，做出修改计划。乡人大主席团、各代表活动小组分别采取召开座谈会、培训会等形式，分层次地组织常委会组成人员、人大代表、人大机关干部、乡镇人大主席集中学习《监督法》，统一思想认识，弄清基本要求，掌握精神实质。同时，通过召开联席会议，对“一府两院”学习贯彻监督法提出具体要求，指导本级“一府两院”对照《监督法》的规定，进行自查并制定贯彻实施的具体措施。目前“一府两院”结合《监督法》的学习，已依照《监督法》的要求修订了与人大常委会的联系办法，规范了工作程序。

（二）进一步完善制度和程序，做到有章可循。 在深刻领会《监督法》精神实质的前提下，常委会对监督程序和工作制度进行了完善，使监督过程更加符合法律规定。一是规范程序。年初，为了确定今年常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告，我们按照《监督法》的要求，细化、完善和调整常委会的有关制度，把工作规范到《监督法》规定的程序和要求上来。在常委会会议审议2007年工作要点之前，按照《监督法》规定的六个渠道，广泛听取相关意见之后，再拟定常委会拟听取的专项工作报告的内容，经常委会会议审议通过后，向社会公布。同时，还专门要求“一府两院”按照《监督法》的规定，提交常委会审议的报告应于会议召开前20日送相关工委进行初审，10日前交人大办公室，7日前再由办公室分送各组成人员。在送达的过程中，我们广泛利用电子邮件、腾讯QQ等网络信息技术，对没有网络条件的，派专人专车专送，确保每个委员能及时阅读到报告。对交办的审议意见处理结果，在向常委会报告后，通过政府网站再向社会进行公布。二是完善制度。我区对原有的监督工作的相关规定进行了全面梳理。常委会和主任会议先后听取了相关制度和程序的制定、修改和废止情况的说明，审议通过了《西陵区人民代表大会常务委员会议事规则》、《西陵区人大常委会财政预算监督办法》、《西陵区人大常委会代表工作办法》、《西陵区人大常委会主任会议议事规则》等；废止了《西陵区人民代表大会常务委员会述职评议办法》等与监督法精神明显不符的文件，使常委会贯彻落实监督法的相关制度和程序更加配套完善，为监督法的深入贯彻实施提供了制度保障。

（三）进一步改进监督方法，提高监督实效。一是突出重点。根据《监督法》规定人大常委会7个方面的监督职责，结合我区实际，将区域经济发展、社区建设、财政预算、安全生产、社会治安、医疗卫生等作为监督的重点。对审议的每项工作，我们注重把好“四关”，即：视察关，组织代表或专业代表小组进行执法检查和视察，总结经验，找出差距；审议关，根据工作报告所提的情况和调查视察所掌握的第一手资料，提出符合实际，切实可行的建议；公布关，常委会审议专题工作报告中提出的重要意见和建议，有关问题的整改情况均依法向社会公布，充分发挥舆论监督和群众监督的作用；办理关，要求各有关工委加强与“一府两院”的联系，了解人大交办的整改意见或作出的决议、决定、审议意见的办理落实情况，保证监督的效果。二是增强监督实效。我区人大常委会依照《监督法》的规定，及时总结多年来的实践经验，丰富监督形式，强化监督实效，在监督过程中把主动监督与被动监督相结合、事前监督与事后监督相结合、程序性监督与实质性监督相结合、结果监督与过程监督相结合、宏观监督与微观监督相结合。通过“五个结合“对“一府两院”进行监督，使监督工作更加深入，提出建议更有针对性。为确保监督工作在广度和深度上取得更佳效果，我区人大常委会上半年开展的区域经济、城市建设与管理工作、低保工作、行政监察法等都在审议之前，组织人大代表进行了执法检查和视察，起到了很好较果，提高了审议质量。特别是城市低保的视察中，考虑到此项工作群众十分关注，常委会站在建设和谐社会的高度，采取了分阶段组织实施的办法，确保监督取得实效。首先，常委会组织部分委员先行视察，听取汇报后，要求区政府及其职能部门根据委员们的建议对一些突出的问题先行整改。其次，组织部分人大代表进行视察，听取了社会各界的反映。最后，召开常委会会议，对视察和审议中提出的问题，形成书面审议意见，并要求在法定时限内向人大代表和常委会报告处理结果。此项监督有力地促进了我区城市低保工作，得到了代表和人民群众的好评。

二、贯彻实施监督法需要研究解决的问题

《监督法》实施的时间不长，从实施过程中了解的情况看，在贯彻实施监督法取得阶段性工作成效的同时，还存在一些需要研究解决的问题。

(一)在听取和审议专项工作报告方面，监督法规定的一些新要求实施不到位。一是各工委在监督环节中的制度不健全。《监督法》第十二条规定，本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构要在常委会的领导下，为常委会听取和审议“一府两院”的专项工作报告承担具体的组织实施和服务工作，负责建议的起草和督办落实，协助常委会进行监督。目前工作委员会协助监督的制度和机制有待进一步健全，作用发挥不充分。二是事前程序有等进一步加强。监督法规定常委会在听取和审议专项工作报告前，可以组织常委会组成人员和本级人大代表，对专项工作报告所涉及的有关工作进行视察和专题调研。这样做，可以使常委会组成人员在会前充分了解“一府两院”关于该项工作的实际情况、存在的问题和主要原因，有助于在听取和审议专项工作报告时，更有针对性地提出批评意见和改进的措施，提高审议的质量。同时，监督法还要求常委会办事机构在会前把视察报告或专项调研报告与其他各方面的意见汇总后，适时交由“一府两院”研究并在专项工作报告中作出回应。目前，我们在这方面的工作还有缺失现象，有等进一步改进和加强。三是有关报告公开不到位。由于受条件限制，根据《监督法》该公布的报告、审议意见等我们只能通过政府网站和有限数量的公报向社会公布，效果受到影响。

(二)在执法检查方面，对垂直部门的监督弱化。监督法第五条明文规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”这就明确了执法检查的监督对象是本级“一府两院”。但有些垂直部门地方政府无管理职权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第四十四条规定：县级以上人大常委会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”，这就要求人大监督的区域性。这种法律条款的“打架”现象，使人大常委会的监督无法可依。再加上西陵区由于体制原因造成“区中有区”和垂直部门多的现状，使人大常委会对垂直部门的监督出现弱化甚至缺失。

(三)在规范性文件备案审查方面，报送和审查工作不够到位。监督法第二十九条明确规定了县级以上地方各级人大常委会审查、撤销的规范性文件的范围是下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令。前一阶段在实施中存在的问题：一是规范性文件的备案审查工作尚未认真开展，有的报送机关没有按要求及时报送，有的审查机关也没有主动进行督促，甚至对收到的文件没有按监督法的要求进行仔细审查。二是本级法院、检察院制定的文件是否也要报人大常委会备案审查。按照《监督法》的规定，只有最高人民法院和最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释需要报全国人大常委会备案。而省级以下各级法院和检察院没有司法解释权，所以他们制定的文件无需报本级人大常委会备案。三是依照监督法的要求，本级政府组成部门制定的文件也无需报送备案审查。对法院、检察院和政府部门规范文件的监督如何开展，有待进一步研究。

三、进一步贯彻实施监督法建议

胡锦涛总书记6月25日在中央党校的重要讲话中指出：“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”，“要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展” 。省第九次党代会的报告中明确提出：“坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥地方国家权力机关的作用，充分发挥人大代表的作用。支持人大及其常委会依法开展监督工作，增强监督工作实效” 。我区人大常委会要认真学习、深刻领会胡锦涛总书记重要讲话和省第九次党代会精神，进一步深入贯彻实施《监督法》，具体来说要做到以下几点：

(一)坚持党的领导，保证监督方向的正确性。《监督法》第三条明确规定了党在人大监督中的领导地位和监督的正确方向，我区人大常委会一定要坚定不移的贯彻执行。要认真实行重大问题和重大决策向党委报告制度，常委会的年度监督工作计划，常委会在监督工作中遇到的重大问题都要主动向本级党委请示汇报，争取党委的领导和支持，通过负责的工作使党的主张通过法定程序变为国家意志，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，确保人大监督工作在党的领导下顺利进行。要把监督与支持紧密结合，国家权力机关和国家行政机关、审判机关、检察机关虽然职责分工不同，但都是党领导下的国家机关，都是为了维护国家和人民的根本利益。所以人大既要依法实施监督，又要支持“一府两院”行使职权。人大对“一府两院”进行监督，主要是监督其是否违宪、违法，而不是对具体工作进行干预。人大监督的最终目标是通过监督，与“一府两院”形成良性互动，从而建立一种和谐稳定的权力运行机制，促进他们依法行政。

(二)继续深入学习《监督法》，提高监督的实效性。通过深入学习《监督法》，明确和掌握做好监督工作的新要求，是贯彻实施好监督法的关键。区人大常委会要按照监督法的要求，对专项工作报告的审议要提前介入，认真准备，在听取和审议报告前组织力量，切实做好视察或者专题调研工作，并将视察和专题调研的意见向区政府反馈，要求区政府在专项工作报告中作出回应；有关工委对区政府送交征求意见的专项工作报告要认真研究，提出修改意见，为常委会增强监督工作的针对性和实效性做好基础性工作。同时，对常委会形成的审议意见要跟踪督查，督促其认真研究处理，增强监督的实效性。

(三)改进监督方式，提高监督的科学性。人大常委会要做到敢于监督和善于监督的有机统一，既要理直气壮地依法开展监督，又要讲究监督的方式方法，应采取“六个转变”的方式进行，即：变被动监督为主动监督，变事后监督为事前与事后监督相结合，把注重程序性监督变为程序性监督与实质性监督相结合，把单纯的结果性监督变为结果、过程一起监督，把单纯的宏观监督变为宏观监督与微观监督相结合，把单纯依靠人大监督变为人大监督与群众监督有机结合起来，积极探索人大监督与群众监督相结合的有效途径。通过定期召开群众座谈会、发放征求意见信、设立群众监督电话等多种形式，畅通与人民群众联系的渠道。通过全方位、多渠道的监督，提高监督质量。

(四)发挥代表的监督作用，提高监督的民主性。要把代表作为人大监督的主体，发挥人大代表在监督中的作用，进一步密切同代表的联系。要根据人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题，确定听取和审议专项工作报告的议题和执法检查的项目。常委会组织的专题调研和视察、听取和审议专项工作报告、执法检查等，要邀请代表参加，并在具体组织实施中重视听取代表的建议和意见。常委会听取的专项工作报告、“一府两院”对审议意见研究处理情况的报告等，都要向人大代表通报，提高代表的知情度。要把监督工作与办理人大代表的建议、批评和意见有机结合起来，加大督办力度，不断提高落实率。同时，要充分发挥我区专业代表活动小组的作用，让专业代表在事前、事中、事后全方位介入监督工作中，提高监督的针对性和民主性。

(五)充分发挥人大机关的作用，提高监督的主动性。贯彻监督法，实施监督是人大常委会的法定职责；为人大常委会行使监督权服务，是人大机关义不容辞的责任。深入贯彻实施监督法，要求人大机关工作人员必须进一步加强对监督法的学习，切实掌握监督法的精神实质、具体规定和基本要领，从专门业务和实际操作的层面上保证常委会监督工作的顺利进行。要切实加强人大机关的作风建设和干部队伍建设，加强人大干部的交流，提高人大机关于部思想政治素质，努力提高监督工作的主动性和积极性。