省人大城环委赴江苏考察调研组

根据省人大常委会2011年立法计划和省人大城环委工作安排，4月25日至29日，省人大常委会副主任林志慧率省人大城环委部分组成人员、省住建厅相关负责人、武汉市人大常委会、孝感市人大常委会、仙桃市人大常委会分管领导赴江苏省就城乡规划立法工作进行了学习考察和立法调研。调研组先后对无锡、常州、扬州、南京进行了实地考察和交流，并在南京召开了专题座谈会，听取了江苏省人大城环委、江苏省住建厅关于城乡规划条例立法及实施情况介绍。现将调研情况报告如下：

一、江苏省城乡规划立法的主要经验及特点

江苏省在城乡规划立法过程中，结合本省实际，突出地方特色，注重增强规划的城乡统筹和综合协调，注重维护公众利益，注重保护历史文化，为加强江苏省城乡规划管理起到了积极的促进作用，也为我省修改完善相关草案提供了可借鉴的宝贵经验。

1、注重完善城乡规划体系，强化城乡规划法律地位。《江苏省城乡规划条例》（以下简称《条例》）于2010年3月26日经江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过，已于同年7月1日起正式施行。《条例》重点突出了八个方面：一是完善城乡规划技术体系和管理体制；二是增强规划的城乡统筹和综合地位；三是切实维护公共利益和群众合法权益；四是约束规划变更，增强规划严肃性；五是深化管理制度，规范规划实施管理；六是保护历史文化，体现地方特色；七是加强人大和社会对城乡规划的监督；八是强调部门协作，严肃查处违法行为。

2、注重城乡规划的严肃性，严格限制规划调整。江苏省在立法过程中，对规划制定和实施过程中的修改变更作出了限制性规定，防范不按规划实施的行为。一是明确规定控制性详细规划不得改变总体规划强制性内容。二是明确规定规划区范围内的土地利用和各项建设必须符合城乡规划。任何单位和个人不得违反经依法批准的城乡规划进行建设。未经依法批准并公布的城乡规划不得作为城乡建设和规划管理的依据。三是对建设单位的个人申请规划条件、规划许可的变更作了严格的限定。四是加强了对规划许可的批后管理。针对群众反映强烈的“住改商”问题，《条例》对住改商的条件、审查审批程序、部门合作作出了严格规定。

3、注重规划的城乡统筹和综合协调，实行城乡规划集中统一管理。《条例》新增了区域性城镇体系规划、地下空间开发利用规划和单独编制的专项规划，并明确了城市设计的法律地位。加强了城乡空间统筹协调。对城市规划区范围内的镇、乡、村庄，镇、乡规划区范围内的村庄，不单独规定规划区，由其隶属的城市或者镇、乡统一实施规划管理。设立新区以及各类开发区、园区，必须符合城镇总体规划，市辖区、风景名胜区以及各类工业、服务业园区，由所在地城市、县城乡规划主管部门统一实施规划管理。与此同时，注重加强各类规划之间的统筹协调。《条例》明确了城镇体系规划、总体规划和专项规划的衔接关系，确保城市规划符合城镇体系规划，下级规划符合上位规划，专项规划符合总体规划。

4、注重维护公众权益，切实提高规划的透明度和公众的参与度。在规划的实施过程中，建设单位特别是房地产开发企业改变规划许可内容或者未按规划进行配套设施建设，损害相关人利益的现象时有发生，社会反响较大。为了维护公众的合法权益和切身利益，《条例》对住宅项目配套设施的同步建设进行了明确规定，对房地产开发项目变更规划条件和规划许可做出了严格的限制。特别是扬州市，在对瘦西湖风景区的开发建设过程中，坚持处理好保护与建设的关系，注重周边环境的协调，严格控制视野范围内的建筑高度、体积、色彩，至今为止瘦西湖风景区视觉所及处基本上无高层建筑。同济大学阮仪三教授赞其为：是目前国内唯一没有视觉污染的风景点。

城乡规划的编制和实施，关系经济社会发展的全局，也与人民群众日常生产、生活密切相关，社会关注度很高。江苏省在立法中，明确规定，要增加公众的参与度，涉及公众切身利益的规划许可变更前，应当采取公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见，保障公众合法权益。另外，江苏省总结自2003年起率先在全国推进城市规划公示制度的经验，在《条例》中规定了规划公示制度的法定性，规划许可前、规划制定和实施的公众参与等要求。

5、注重规范地下空间规划管理、体现集约发展要求。江苏人多地少，资源匮乏，环境容量小，随着经济社会的快速发展，也面临着保护资源环境的严峻挑战。为此针对节约资源能源，促进集约发展和空间资源的复合利用做出了相应规定。例如《条例》明确了城乡规划必须坚持节约土地、集约发展的原则。对城镇地下空间的规划制定、地下空间开发利用的规划管理作出了具体规定，填补了地下空间规划法规的空白，对于引导、规范城镇地下空间合理开发利用具有重要的意义。

6、注重保护历史文化，体现城乡和地方特色。江苏省历史文化积淀深厚，众多的历史文化名城、名镇、名村和保护区中保存了大量的历史文化遗存，保护好这些遗产既是各级政府的重要责任，也是在城乡规划建设中体现地方特色的重要途径。《条例》强调对历史文化遗存的保护，并对历史文化名城、名镇、名村和历史文化保护区、历史文化街区规划的规划编制和审查、审批作出了具体规定。为了改变“千城一面”、城镇缺乏特色的现象，《条例》增加了对城市设计的规定，鼓励开展城市设计。对城市、县人民政府所在地镇的中心区、重要功能地段、重点景观区域和主要街道两侧，城市、县人民政府城乡规划主管部门可以组织开展城市设计，用于引导城市建设。

二、学习借鉴江苏经验、强化我省城乡规划的思考和建议

科学制定和实施好城乡规划对于维护社会公正公平，保障公共利益和公众合法权益，推动和谐社会建设具有十分重要的作用。江苏省城乡规划的科学编制和实施，得益于法律法规的完善，得益于规章制度的配套，得益于体制机制的创新，得益于人大政府的配合，更得益于《条例》不折不扣地贯彻落实。为强化我省城乡规划现提出如下意见和建议：

1、进一步强化城乡规划的前瞻性和严肃性。近年来，随着经济社会的发展和城市化进程的加快，城乡规划作为一项重要公共政策，在指导和促进城市化进程中发挥了重要作用。但也突出面临着规划滞后、起点较低、监管乏力等突出问题。建议各级政府加大城乡规划编制和研究力度，特别是对自然保护区、旅游景点、文化名城等加强规划编制和实施监督，重要规划可通过人大决定、决议予以保障并监督实施。

2、进一步加快《城乡规划法实施办法》立法进程。全国城乡规划实施后，原城市规划的管理体制、机制面临新的形势，遇到了一些新的问题，特别是《中华人民共和国城乡规划法》的颁布实施，我省原有的、城市规划方面的法规已经不能适应城乡发展的需要，亟需进行新的立法。建议省人大会同相关方面加快立法进程，确保城乡规划有法可依、执法必严、违反必究。

3、进一步明确制定和实施城乡规划的指导思想和基本原则。城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，完善和提升城市功能，合理利用自然资源的重要依据。各级政府在制定《城乡规划法实施办法》中，要按照《中华人民共和国城乡规划法》第四条体现的原则，结合湖北的特点有重点地予以强调，以明确我省城乡规划应遵循的指导思想和基本原则。

4、进一步加强对城乡规划管理中的规划条件的规范管理。各级政府在制定《城乡规划法实施办法》中，应严格规定土地出让后，容积率、用地性质等强制性条款不得随意变更，如为了公共利益的需要确需变更的，要规定其变更的法定程序。同时，要界定公共利益的范围。

5、进一步加大城乡规划编制过程中的公众参与度。为提高规划的科学性、合理性和可操作性，应突出和增强公众的知情权、参与权、监督权和评判权。要增强《城乡规划法实施办法》的可实施性。一些重要的规划，如城镇体系规划，主要内容应在草案中有原则规定。

6、进一步严格规定对控制临时建筑的规划许可。明确审批许可条件、程序及相关管理规定。同时进一步加强城乡规划环评，促进城乡经济社会的协调、可持续发展。各级政府在制定《城乡规划法实施办法》中，要增加规划环评的相关规定。