——2011年11月28日在湖北省第十一届人民代表大会

常务委员会第二十七次会议上

省人大常委会副主任  蒋大国

　　

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据省人大常委会2011年度监督工作计划的安排，经主任会议决定，省人大常委会组成了由常委会常务副主任苏晓云为组长、副主任蒋大国为副组长、常委会和民族宗教侨务外事委员会部分组成人员及当地全国人大、省人大代表组成的执法检查组，对全省贯彻实施《中华人民共和国民族区域自治法》、《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》和《湖北省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉的若干规定》（以下简称“民族区域自治法等法律法规”）情况进行了检查，并对湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区建设情况进行了专题调查。在省直31个相关部门、恩施土家族苗族自治州、宜昌市及长阳、五峰土家族自治县（以下3个民族自治地方简称“一州两县”）组织开展为期两个月自查的基础上，10月17日上午，检查组听取了省政府办公厅和省直31个相关部门贯彻实施情况的汇报。10月17日下午至21日、11月9日至12日，检查组分成2个小组，分别由常务副主任苏晓云和副主任蒋大国带队，赴宜昌市及长阳、五峰自治县和恩施自治州及恩施市、建始县进行了实地检查与调查，听取了当地人大常委会、人民政府贯彻实施情况的汇报，与发改、财政、教育、民族、卫生、交通、扶贫等近30个部门的负责同志进行了座谈，深入部分民族团结进步及新农村建设特色民居示范村、工业园区、企业、民族中学、景区景点及项目在建工地，听取当地干部群众的意见和建议，实地察看“一州两县”贯彻实施民族区域自治法等法律法规及经济社会发展情况。现将主要情况报告如下：

一、贯彻实施民族区域自治法等法律法规的主要成效及做法

从检查总体情况来看,近年来，省、宜昌市、恩施自治州人大、政府及有关部门在党委领导下，对民族区域自治法等法律法规的贯彻实施高度重视，紧紧围绕各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”这一主题，广泛深入地开展学习宣传教育，积极主动地完善配套法规政策措施，抢抓机遇，积极争取中央、国务院及有关部门支持，坚持统筹规划，突出重点，加大民族区域自治法等法律法规政策落实和政策、项目、资金倾斜力度，取得了显著成效，民族地区经济建设步伐明显加快，特色产业体系初步形成，基础设施大有改善，对外开放水平不断提升，少数民族社会事业蓬勃发展，人民生活水平明显提高，少数民族干部队伍逐渐壮大，民族团结进步事业不断巩固、发展，为“一州两县”科学发展、跨越式发展奠定了坚实的基础。其主要做法如下：

（一）广泛深入开展宣传教育，不断增强干部群众民族区域自治意识和法治观念。一是面向社会，增强学习宣传的广泛性。省、宜昌市和“一州两县”人大、政府及有关部门将民族区域自治法等法律法规政策和知识的学习纳入“五五”普法重要内容，运用新闻媒体和网站，开辟专题、专栏，制作专题片等形式，深入开展民族法律法规政策和知识进机关、进企业、进农村（社区）、进学校、进军营“五进”活动；恩施市每年开展“民族政策法规宣传月”活动，并在全市16所民族中小学开设了民族法制课，民族法律法规政策和知识的知晓面及影响力不断扩大。二是突出重点，增强学习宣传的针对性。2007年以来，省、宜昌市和“一州两县”都将民族法律法规政策和知识的学习宣传纳入了各级党校、行政学院和各级党委、政府中心学习组学习的一项重要内容，聘请专家开展专题辅导讲座，组织领导干部重点学。省委党校还将其纳入了主体班教学计划，全省49名新任县（市、区）长和大部分县（市、区）分管民族工作的副县（市、区）长参加了集中学习培训，着力提高领导干部贯彻执行民族法律法规政策的自觉性。三是抓住契机，增强学习宣传的生动性。每年“12·4”普法宣传日之际，省、宜昌市和“一州两县”司法、民族等部门采取制作宣传展板、现场解答咨询、发放宣传资料等多种形式，联合组织开展一系列丰富多彩的普及民族法律法规活动。2007年，省民宗委积极组织、参加了由国家民委、司法部和全国普法办开展的民族法律法规有奖知识竞赛活动，荣获了1名一等奖、3名二等奖和3名三等奖的优异成绩；恩施自治州组织了5000余人参加这一活动；宜昌市开展了全市“民族法律法规有奖知识竞赛”等活动,宣传形式不断活跃，宣传内容日渐丰富。四是创树典型，增强学习宣传的示范性。全省积极开展民族团结进步创建活动，制定创建标准，实施了系列创建工程，命名了全省首批省级民族团结进步示范基地，表彰了80个民族团结进步模范集体、98名民族团结进步模范个人；宜昌市还开展了“各族妇女争创民族团结进步先进”和“民族之星评选”等活动，进一步增强了广大干部群众民族区域自治意识、民族法治观念及贯彻落实民族法律法规政策的自觉性和责任感。

　　（二）健全配套法规政策措施，努力为民族地区经济社会发展提供法律保障。一是坚持从实际出发，完善配套法规。截止目前，省人大常委会结合实际，共制定和批准了与民族区域自治法相配套的法规61件次，现行有效的39件。其中，省本级地方性法规1件、自治条例3件、单行条例35件（恩施自治州13件、长阳自治县14件、五峰自治县8件），内容涉及“一州两县”政治、经济、文化、社会和生态环境建设的各个方面，具有较强的针对性和实效性。二是健全政策措施，加大倾斜力度。2006年以来，省委、省政府先后制定了加强民族工作和加快少数民族及民族地区经济社会发展的具体政策，如：鄂发〔2006〕3号、鄂发〔2010〕13号、鄂发〔2011〕25号、鄂办文〔2011〕73号等7件规范性文件，尤其是鄂发〔2011〕25号和鄂办文〔2011〕73号两个文件，对推进武陵山少数民族经济社会发展试验区建设的指导思想、基本原则、总体目标、主要任务、工作重点、体制机制、政策措施、专项资金等都作了具体明确的规定，含金量高，操作性强，支持力度大；省发改委、文化厅、卫生厅、环保厅、地税局等省直有关单位相继制定了关于支持武陵山试验区建设的若干意见或实施意见。宜昌市先后制定了《关于进一步加强民族工作的决定》、《关于支持少数民族和民族地区加快发展的意见》等文件，从加大财政支持力度、基础设施建设、支柱产业发展等10个方面明确了支持少数民族和民族地区发展的具体措施及办法，为“一州两县”实现科学发展、跨越式发展提供了强有力的法律保障和政策支撑。

　　（三）加大政策项目资金倾斜和规划指导力度，着力推进民族地区又好又快发展。一是采取特殊措施，加大政策倾斜力度。“十一五”时期，省财政对于调整和完善分税制财政体制省集中增量税收全部返还补助民族地区，对民族地区转移支付和调整工资转移支付补助系数分别给予了30%、21%的照顾，并对民族地区实行艰苦边远地区津贴补贴及绩效工资补助；2008年以来，对中央财政安排恩施市和宣恩县的农业综合开发项目，地方财政配套资金全部由省级财政承担等，有效地缓解了民族地区财政运行中的矛盾。省交通厅对恩施州县、乡公路每公里的补助标准成倍给予支持，对“一州两县”村通沥青（水泥）路每公里的补助标准给予50%的优惠。人民银行武汉分行对“一州两县”农村信用社实行比一般商业银行低7个百分点的存款准备金率优惠政策;对民贸民品企业贷款利率比正常流动资金贷款低2.88个百分点的优惠政策等，加大了对“一州两县”金融扶持的力度。省教育厅对“一州两县”少数民族高考生增加10分投档，报考恩施州、宜昌市院校的高考生增加20分投档等。宜昌市政府于2007年开始设立了市级少数民族发展资金等等，有效地促进了“一州两县”经济社会又好又快发展。二是坚持项目优先安排，加大重点倾斜力度。省政府及有关部门对“一州两县”交通、水库整险加固等基础设施建设，旅游文化、农副产品加工等特色产业培植，基础教育、三级卫生网络建设、农村危房改造、扶贫开发等民生项目和退耕还林、污水处理等生态环境改善及小城镇建设等方面，给予了优先考虑和重点倾斜。“十一五”时期，省交通厅优先安排并完成了途经恩施和长阳等地全长319.2公里的沪蓉西高速公路建设、“一州两县”干线二级以上公路达904公里改造、318国道宜昌—利川苏拉口段改建工程等，318、209国道已全部实现了二级化、路面高级和次高级化，恩施州至县市已全部通达二级公路；恩施州、宜昌市等地区县际公路及县通乡公路已全部达到等级化，行政村通达率全部达到100%。2010年以来,省发改委共安排10个民族县市特色产业、基础设施、民生改善工程投资25.93亿元;编制完成了《重点项目库》，入库项目1239个，项目总投资达5900亿元。省卫生厅优先安排长阳为全国第一批合作医疗试点县，截止2010年12月，恩施州和长阳、五峰自治县新型农村合作医疗参合率分别达到92%、99%和95%以上。省文化厅优先安排“一州两县”117个乡镇综合文化站项目建设，提前实现了全覆盖建设目标，还投资3亿元修建州民族文化中心。省扶贫办共优先安排“一州两县”1720个重点贫困村实施了整村推进工作，占同期全省计划的40.5%；共完成扶贫搬迁21946户、87784人，占同期全省计划的43%，改善了贫困村的发展环境。三是坚持资金重点倾斜，加大资金支持力度。据不完全统计，近年来，省财政会同省直有关部门共安排“一州两县”各类资金达200多亿元；2010年，省对“一州两县”的各项补助已超过120亿元，省补助收入占民族地区财政总收入的比重已达到82%，远高于全省63%的平均水平，确保了民族地区党政机关正常运转、财政供养人员工资按时足额发放、义务教育等公共服务正常经费支出。截止2010年末，全省民贸民品企业流动资金贷款余额达14.69亿元，“十一五”期间，累计获得人民银行优惠利率贴息10879万元。四是坚持统筹协调，加大规划指导力度。省发改委超前谋划，统筹安排，在制订全省综合性规划和有关重大专项规划时，充分考虑“一州两县”的实际，优先予以倾斜支持；拟订并组织实施了民族地区国民经济和社会发展战略中长期规划和年度计划，编制《湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区发展规划》，并加强与国家《武陵山片区区域发展和扶贫攻坚规划》的对接。省林业厅、交通厅、旅游局等部门已编制或正在编制武陵山试验区林业、交通、旅游等发展专项规划，加强对试验区建设的规划指导。

　　（四）建立健全长效机制，加大对口帮扶力度。一是完善“616”对口帮扶机制。从2006年开始，省委、省政府进一步完善和实施由１位省委、省政府领导牵头，６个单位参与，对口支援１个民族县市，每年至少办成６件较大实事的“616”对口帮扶工程，先后分别为恩施州和长阳、五峰自治县实施对口援建项目616个、260多个和123个，分别落实资金42亿、4.7亿和5.46亿多元，仅五峰拉动投资达22.73亿元，帮助“一州两县”突破性地解决了制约经济社会发展的一些瓶颈问题，产生了综合效益。宜昌市结合实际，积极探索建立了市内4个较发达县（市、区）、3个龙头企业对口支援五峰自治县7个乡镇的市级对口帮扶机制。二是建立省内市县对口支援机制。省委、省政府决定，从2011年起，建立省内部分市对口支援10个民族县市重要基础设施建设，培育壮大特色支柱产业，保障和改善就业、就医、教育、住房等基本民生，实施人才、技术、科技、师资、医护人员等智力支援，并要求各对口支援市按上年度地方财政一般预算收入总量的0.1%测算安排专项资金，加大对口支援的力度。三是健全“1+1”对口帮扶机制。省直有关部门和企业从2008年开始实施对口支援民族乡以来，共支援恩施州4个民族乡34个项目，支援资金1558万元；恩施州州级财政从2007年开始专门设立州级散居民族发展资金，每年安排45万元，支援每个民族乡10万元、民族村5万元，有效地帮助民族乡、村解决发展中的突出困难和问题。

　　（五）强化组织领导，形成工作合力。一是高度重视,切实将民族法律法规政策的贯彻落实列入重要议事日程。省委、省人大、省政府主要领导高度重视，切实将民族区域自治法等法律法规政策的贯彻落实列入重要议事日程，多次亲自挂帅，深入民族地区进行专题调研，现场办公，加强了对民族地区的领导和具体指导。仅今年2月以来，省委、省政府先后在恩施州召开了2次试验区建设动员会和现场办公会，提出了“生态立区、产业兴区、开放活区、富民稳区”的发展战略目标，催生了诸多配套政策措施的出台，有效地推动了民族区域自治法等法律法规的完善和贯彻落实。二是健全领导机制，提供组织保障。省委、省政府先后建立了“616”对口帮扶、支持恩施州建设先进自治州和武陵山试验区建设领导小组，各部门主要负责同志和分管负责同志参加，加强组织领导协调；长阳自治县成立了由县委书记任组长、县长任副组长、有关县领导和县直相关部门负责人为成员的工作领导小组及工作专班，加强与省市有关部门的沟通、衔接，争取政策、项目、资金的支持，研究部署工作，努力构建“党委领导、政府主管、部门配合、社会参与、齐抓共管”的工作格局,为推动民族地区跨越式发展提供了强有力的组织保障。三是坚持定期考评，强化目标责任管理。近年来，省委、省政府将对口支援民族县市工作纳入了年度综合目标管理内容，定期检查考核并公布检查考核情况，强化目标责任管理，调动了各级各部门对口支援的积极性。四是加强监督检查，确保民族法律法规落到实处。省、宜昌市和“一州两县”人大及其常委会综合运用执法检查、专题调研等法定形式，加强对民族区域自治法等法律法规贯彻实施情况的监督；恩施州人大常委会组织开展了对自治州民族文化遗产保护条例、城乡规划建设管理条例等贯彻实施情况的执法检查，并针对检查中发现的问题提出针对性较强的改进意见和建议，有力地促进了民族区域自治法等法律法规的贯彻实施。

　　二、贯彻实施中存在的主要困难和问题

我省贯彻实施民族区域自治法等法律法规虽然取得了显著成效，但由于多方原因，仍然还存在一些亟待研究解决的困难和问题。主要表现如下：

　　（一）对民族区域自治法等法律法规贯彻实施重要性的认识有待进一步提高。检查中，大家反映，一些部门的干部对贯彻实施民族区域自治法等法律法规的重要性、紧迫性认识不到位，有的甚至片面地认为贯彻实施民族区域自治法是少数民族的事、是民族自治地方的事、是民族工作部门的事、是少数民族干部的事，依法帮助民族自治地方加快发展的责任意识不强，缺乏应有的自觉性和主动性；对民族区域自治法等法律法规实施过程中面临的一些新情况和新问题，研究不够，解决不力，影响了民族地区经济社会发展与自治机关自主管理。

　　（二）民族区域自治法等法律法规的落实力度有待进一步加大。一是在项目、资金的安排上存在“一刀切”的现象。检查中,“一州两县”普遍反映，省直有的部门在项目和资金的安排上采取“一刀切”的办法，缺乏从民族地区的特点和实际考虑，对民族地区的倾斜和照顾体现得不够。二是基础设施建设项目配套资金减免规定落实不到位。检查中，“一州两县”一致反映，民族法律法规关于减免民族地区基础设施建设配套资金的规定基本没有兑现，由于其财政自给率低、无力配套，使一些建设项目不能及时安排，或举债建设，甚至达不到建设标准等。如：五峰境内不到9公里的陆渔一级公路，需要五峰配套5000万元，县级财政根本无力配套。三是民族发展资金额度不大。省及宜昌市设立的少数民族发展资金、民族文化专项资金、民族教育补助款等专项资金对于民族地区发展需要来说，简直是杯水车薪。四是专项资金到位不够。如：今年省里应拨付五峰自治县陆渔一级公路建设的资金至今未到位，加之原材料价格、劳务工资上涨，地质环境复杂等原因，导致项目建设资金缺口较大，目前部分标段已经停工，影响了当地社会稳定。五是生态补偿机制亟待建立健全。支持民族地区科学发展、可持续发展，迫切需要尽快建立健全生态补偿机制。

　　（三）民族地区经济社会发展仍然相对滞后。一是经济总量偏小，人均指标偏低。我省民族地区10县市人口占全省总人口的7.34%,国土面积占全省的1/6,而2010年国内生产总值仅占全省总量的2.8%，人均生产总值相当于全省的35.6%。二是地方财政自给率低，对国家财政转移支付的依赖度较高。2010年，恩施州、长阳、五峰自治县地方一般预算收入分别为22亿元、2.21亿元和7988万元，特别是五峰自治县财政自给率不足20%，位居全省倒数第二，而刚性支出不断增加，保工资、保运转、保民生的难度依然很大，主要依赖于上级财政转移支付。三是居民收入低，人民生活水平不高。恩施州、长阳、五峰自治县2010年城镇居民人均可支配收入分别为11406元、11840元、9688元，均低于全省16058元的水平；农民纯收入分别为3255元、3610元、3265元，远低于全省5831元的水平。四是贫困人口所占比例较大，扶贫攻坚任务依然艰巨。我省民族地区都处于国家武陵山扶贫攻坚连片开发区,截止2010年底，恩施州1500元标准以下农村贫困人口还有120万人，占全州乡村人口的35%;长阳自治县还有贫困人口9.38万人，占农业总人口的26.2%，他们大多居住在深山区、高寒区、地方病和自然灾害多发区，扶贫攻坚任务十分艰巨。五是基础设施条件仍然较差。近年来，虽然国家对我省民族地区基础设施建设投入力度不断加大，但由于历史欠帐多，投入成本高等原因，民族地区交通、水利、电力和城镇建设等基础设施条件仍然薄弱。目前，恩施州2536个行政村中仍有1794个村还未通硬化路，农村自来水普及率仅达27.83%，还有140多万农村人口饮水不安全;长阳自治县乡村公路等级低，砂石路面占60％，通行能力较差；五峰自治县属境内无国道、无高速公路、无水运航道、无航空、无铁路的“五无”县，工业园区所在地渔洋关镇的电力供应网站“卡口”现象严重，县政府驻地迁移工作虽已经民政部批准，但县城搬迁建设资金严重不足。此外，农村医疗卫生基础设施条件较差，特别是乡镇卫生院和村卫生室设备简陋、房屋破烂、医护人员奇缺，难以适应人民群众的基本医疗需要。

　　（四）少数民族干部和教育、卫生等专业技术人才队伍建设的力度亟待加大。一是少数民族干部的培养、交流力度急需加大。座谈中，恩施州强烈要求，省直机关公开招考公务员、事业单位工作人员时，对民族地区的考生在同等条件下应优先录取，适当加分。二是教育、卫生等专业技术人才匮乏。目前，“一州两县”少数民族人才总量不足，结构不合理，专业技术人才、高层次高学历人才偏少，特别是教育、卫生等各类专业技术人才和企业管理人才非常紧缺，干部职工待遇低，乡村医生报酬、养老等问题尚未解决，“山外的人才不愿进、出山的人才不愿回”、“进不来、留不住”、“青黄不接”的现象十分突出。1996年，五峰在编卫生人员807人，十几年来，全县分配或调入的只有11人，没有一个大专以上学生进入村卫生室工作，而外流20人，退休232人，目前只有565人，很难适应工作需要。

　　三、主要意见和建议

　　（一）要进一步加强对民族区域自治法等法律法规宣传教育的力度，切实增强支持民族地区发展的责任感和紧迫感。民族问题具有长期性、普遍性、复杂性、国际性等特点，一直是西方敌对势力渗透、西化和分化我国的一个重要手段和工具，直接关系到我国边防巩固、国家安全、祖国统一、民族团结及社会稳定和谐，是当前我们建设中国特色社会主义、全面建设小康社会必须正确处理好的一个重大问题。省民族、司法等有关部门要继续采取多种形式，进一步加大对民族区域自治法等法律法规政策的专题、系列和典型宣传及经验推广力度，切实增强广大干部群众特别是各级领导干部的民族区域自治意识、扶持理念和民族法治观念及贯彻执行民族区域自治法等法律法规政策的责任感、紧迫感和自觉性，进一步加大对民族地区的扶持力度，促进各民族的“共同团结奋斗、共同繁荣发展”。

　　（二）要进一步健全政策措施,加大扶持力度。省、宜昌市政府及有关部门，要坚定不移地贯彻落实好现有的民族法律法规和政策，特别是省委、省政府近期已经出台的一系列支援武陵山少数民族地区发展的政策措施；“一州两县”各级政府及有关部门要结合本地实际，用好用足现有法律法规和政策措施，抢抓机遇，加快发展。一是要坚持项目优先，进一步加大项目支持的力度。在坚持开发与扶贫、发展与保护并举的同时，进一步加大对“一州两县”重点项目、重点产业的支持和扶持力度，特别是对民族地区高新支柱产业、旅游产业、清洁能源、绿色环保、循环经济、农副产品深加工、民族文化产业等特色产业的扶持力度，当前尤其要重点加大对武陵山试验区少数民族文化的保护和发掘、民族医药产业的研发和推广及扶贫搬迁等项目的支持力度。二是要坚持交通优先，进一步加大对基础设施建设项目的扶持力度。要进一步实施民族地区交通通达工程，努力构建承东接西、南北贯通、内畅外连、安全便行的交通网络，尤其是要重点加大旅游景区、重点线路和县城出口高速公路、一级公路及陆渔一级公路通道建设的力度。三是要免除“一州两县”基础设施建设项目配套资金，不断增强其发展的后劲。省政府及有关部门要严格按照国务院实施民族区域自治法若干规定第七条第三款关于免除“民族自治地方的国家扶贫重点县和财政困难县”“国家安排的基础设施建设项目”配套资金的规定，切实免除“一州两县”基础设施建设的配套资金，加大五峰县政府驻地搬迁和工业园区建设协调、落实、支持力度，进一步加快民族地区城镇、交通、水利、电力、通讯、医疗卫生、教育、文化、广播电视等基础设施建设，不断增强民族地区的发展能力和后劲。四是要坚持开发与保护并重，进一步加大生态补偿的力度。要尽快建立健全对民族地区矿产、土地、生态资源开发和水环境保护及农产品价格补偿等机制，严格项目准入，规范资源开发程序，促进民族地区可持续发展。五是要坚持发展与人才培养开发统筹，强化专业技术、管理人才培养、开发及扶持。要健全加强少数民族科技、管理、卫生、教育等专业技术人才的培养、扶持政策，加大开发力度，切实为民族地区的跨越发展提供强有力的人才支撑。六是要坚持区域互动，进一步加大“616”对口帮扶力度。要按照鄂发〔2011〕25号和鄂办文〔2011〕73号文件的具体要求，进一步强化目标责任，严格科学考评，定期通报对口扶持情况，健全激励与约束机制，加强经验交流与推广，确保对口帮扶工作卓有成效。

（三）要进一步强化依法监管，促进民族地区科学、协调、跨越发展。一是要依照民族区域自治法的规定，支持民族自治地方自治机关自主管理本地方经济社会事业。尤其是在法规、政策、规划、措施的制定和对“一州两县”的产业、项目、资金投入、精品打造等的安排上，省政府及有关部门要统筹考虑，事先与自治州及自治县政府协商，支持自治机关依法加强对本地方经济社会事业的自主管理。二是要坚持开发与保护、发展与保护并重，进一步加大依法监管的力度。要进一步加大生态环境保护和资源开发监管的力度，强化依法监管，严格项目准入制度，对那些污染大、资源破坏大的项目要严格把关，重点支持“一州两县”发展绿色环保、循环经济和旅游新兴产业、高新技术产业、农副产品深加工业、第三产业及服务业；要坚持统筹规划，集中财力、物力、人力，集中打造品牌精品。省直有关部门要进一步加大对“一州两县”矿产、土地和旅游资源综合开发的指导和监管力度，健全激励与约束机制，做到政策扶持与依法监管、严格考评有机结合，全面推进民族地区科学、跨越式发展。三是要进一步健全法规政策，强化执法监督检查。省民宗委要进一步深入调查研究，尽快启动省实施民族区域自治法的若干规定的修订和完善工作；省政府及有关部门要组织专班，加大对“一州两县”生态环境保护、矿产资源开发、水资源保护及特色产业开发和民生等重点工程建设的监督检查；要坚持区域联动，加强综合执法监管，尤其是要加强对重点项目特别是重点领域、跨地区的重点项目开发的综合指导、依法监管和监督检查，以推动民族地区又好又快发展。 

以上报告，请予审议。