写在前面的话

地方立法权是地方国家权力机关的一项重要职权。1979年通过的地方组织法规定，县级以上地方人大设立常委会，省、自治区、直辖市的人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定和颁布地方性法规。由此，掀开了地方立法的新篇章。

党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”这一基本方略，同时要求“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。

这个法律体系包括多个层次的法律规范：宪法，全国人大及其常委会制定的法律，国务院制定的行政法规，省、自治区、直辖市和较大的市人大及其常委会制定的地方性法规，民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，国务院各部委和省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府制定的规章等。

作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，我省地方立法至今已有30年历程。

30年来，我省地方立法工作坚持服务改革开放和现代化建设，坚持推进科学立法、民主立法，坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，努力适应经济社会发展的需要和顺应人民群众的法治期待，注重从数量速度型立法向质量效益型立法转变，注重从侧重经济立法向统筹经济、社会等领域立法转变，注重从制定新法向“立、改、废”并举转变。

为广纳民意

——我省地方立法的民主实践

地方立法机关渐渐敞开大门

今年5月24日，省十一届人大常委会第十六次会议分组审议《湖北省就业促进条例（草案二审稿）》时，审议过程由荆楚网现场直播，网民坐在家里轻点鼠标，即可“旁听”省人大常委会会议分组审议情况。

此前，《湖北省就业促进条例（草案）》经省人大常委会一审后，全文在湖北日报公布，征求公众的修改意见。

在这次我省地方立法史上最大规模的开门立法活动中，共征集到306条网民意见。在二审时，省人大法制委员会对网民建议逐条梳理提炼，整理成近6000字的“网民意见综述”，供常委会组成人员审议参考，最终通过的条例共有21款条文采用了网民原汁原味的话语。

对此，省人大常委会秘书长范兴元说，民主立法的核心是实现人民当家作主，民众参与立法是人民民主的重要内容。推进立法民主化，就是要广纳民意，集中民智，充分保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。

我省开展地方立法30年来，地方立法机关大门渐渐向公民敞开，民意和民智在地方法规中闪露出绚烂光芒。

公民参与地方立法的渠道也越来越多。

2003年10月、2006年4月、2008年6月，省人大常委会先后就《湖北省合同监督条例（草案）》、《湖北省城市市容和环境卫生管理条例（草案）》、《湖北省药品管理条例（草案）》举行立法听证会。

在药品管理条例的听证会上，23名听证陈述人和6名旁听人就“药品购销记录实行电子化管理”“医师开具处方应当使用药品通用名称、新活性化合物的专利药品名称和复方制剂药品名称”，以及遏制药价虚高、加强药品广告监管等提出了意见。

公开的内容也逐步扩大。

从2006年5月起，省人大常委会将正在审议的所有法规草案都在省人大网站上公布。到2008年，不仅公布法规草案，还将起草说明、审议焦点等在网上公布。

不仅要让公众知道在立什么法，还要让公众知道争论的焦点在哪里，各方的观点是什么。”省人大常委会副秘书长张绍明说。

以程序民主保障民主立法

今年9月16日，省人大常委会法规工作室发出通知，向社会公开征集省人大常委会2011年度立法建议项目。

法规工作室负责人表示，此次问计于民，就是要使更多的群众、社会组织有序参与到地方立法工作中来，使立法选项更好地体现人民的意志、我省经济社会发展的需求。

程序民主是民主建设的重要环节。

我省在地方立法工作中以民主程序的进步，保障民主立法落到实处。早在1988年就颁布了《湖北省人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》，从总体上保障着我省地方立法的民主程序。

2008年11月，省人大常委会又确定江汉区常青街办事处等9个基层单位为立法基层联系点，拓展充分反映和吸纳民意的便捷渠道，增加基层群众直接参与立法博弈的机会。

在法案起草方面，逐步扩大了委托起草、联合起草、人大自主起草的比重。早在1998年就委托专家起草了《湖北省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉（草案）》，此后还先后委托专家起草了《湖北省预防和查处窃电行为条例（草案）》（2004年）、《湖北省预防职务犯罪条例（草案）》（2005年）、《湖北省青年志愿服务条例（草案）》（2006年）、《湖北省行政执法条例（修订草案专家建议稿）》（2006年）等。

为发挥武汉地区法学理论研究资源富集的优势，引导广大专家学者参与地方立法实践，自省八届人大常委会以来，每届都成立立法顾问组，请他们对法规草案提出意见和建议。

“当然，还有许多问题值得我们去探索。如在重大立法问题上，立法机关与公众的互动问题；立法选项如何更多地听取社会公众意见；等等。”张绍明说。

为法治奠基

——我省地方立法的数量扩张

先要“有法可依”

11日至12日，第十六次全国地方立法研讨会在我省召开。

站在这个时间节点，回望1980年1月，省五届人大二次会议选举产生省人大常委会，拉开我省地方立法工作帷幕以来，我省地方立法工作已走过30载春秋。

30年前，当改革的春风拂过荆楚大地，萌动的生机在荆山楚水处处迸发。

然而，机遇与挑战并存。以经济建设为中心、建立社会主义市场经济体制，带给地方立法工作的是全新课题。“经济、社会、政治发展中诸多问题亟须法律法规加以规范。我们首先要解决的是要‘有法可依’的问题。”曾任省九届、十届人大法制委员会主任委员、现任省十一届人大内务司法委员会主任委员的周冶陶，回想起那段岁月，脸上写满感慨。

城乡集贸市场如何管理？消费者权益如何保障？人大常委会如何开展人事任免工作？现实对立法的需求都摆上了新设立的省人大常委会的案头。

她举例说，1979年选举法修订通过后，县级人大代表要直接选举产生。可如何组织、开展、保障选举活动？没有既定办法、缺乏具体规范。

时代前进的步伐需要地方立法及时跟上。

于是，1980年9月省人大常委会适时通过了我省第一件地方性法规《湖北省县级直接选举实施细则》，回应了现实对这一问题的法制需求。“它的出台对引导和规范当时的选举活动起了积极作用。”周冶陶说。

在时间的累积中，我省地方立法工作渐入佳境。

含法规性决定决议，省五届人大常委会制定和批准地方性法规、自治条例和单行条例8件，六届26件，七届42件，八届147件，九届125件，十届110件，十一届至今48件。

时至今日，我省地方法规的门类已比较齐全，推进法治湖北建设已有了法制基础。

立法助推改革发展

地方立法是管理地方国家事务、保障和促进地方经济社会发展的重要手段。

30年倏忽而过，我省地方立法工作划出了一条清晰的从无到有、再到齐备的数量增长之路。在其背后，是我省经济社会发展的深刻变化。“前十年，我省地方立法总体还处于‘摸着石头过河’阶段，立法内容以法规性决定决议为主，主要涉及社会管理、人大建设等方面，立法总量偏少。”省人大常委会副秘书长、法规工作室主任张绍明说，如省五届人大常委会通过的8件地方性法规中，法规性决定决议占3件。“八届至十届期间，与发展社会主义市场经济相适应，我省地方立法进入高峰期，特别是经济立法步伐明显加快。”张绍明说，在此期间，《湖北省个体经营户和私营企业条例》、《湖北省经济技术开发区条例》、《武汉市外商投资企业管理条例》等一大批适应现实经济发展需求的法规陆续出台，逐步保障和规范着我省市场经济建设的前进步伐。

“市场经济从某种程度上讲就是法治经济。市场的万端变化，需要法治的约束。”省人大常委会法规工作室副主任滕鑫曜阐释说，因此，我省地方立法数量增长的过程体现了改革开放的时代要求，又为改革开放和现代化建设提供了强有力的法制保障。

省九届人大常委会以后，我省地方立法开始实现从数量型向质量型转变。“但每年保有一定数量的立法，仍十分必要，毕竟我们在一些领域特别是社会领域的立法仍不完备。”张绍明说。

回眸我省地方立法走过的30年，立法工作结出硕果：

从1980年至今年8月，不含法规性决定决议，省人大及其常委会共制定地方性法规334件，现行有效的173件；批准武汉市人大及其常委会制定的地方性法规131件，现行有效的84件；批准民族自治地方制定的现行有效的自治条例、单行条例37件。与此同时，省政府制定规章336件，现行有效的236件。“这些法规、规章的制定和实施，既保障了宪法、法律、行政法规在我省的遵守和执行，也推进了我省经济、政治、文化、社会等各项事业建设，使我省科学发展有了法制保障。”张绍明说。

为良法之治

——我省地方立法的质量嬗变

以立法解决经济社会发展突出问题

今年9月底，省十一届人大常委会第十八次会议表决通过《湖北省企业工会条例》，条例成为我国第一部专门针对所有类型企业工会制定的省级地方性法规。

条例突出构建和谐稳定劳动关系，在诸多方面作了积极探索：如企业工会履行职责遇到困难时，可以提请上级工会予以帮助；区域性、行业性工会负责人或专职工作人员可从用人单位之外选配；企业要限期回应工会提出的工资集体协商要约等。

在此之前，富士康和本田劳资纠纷事件轰动一时，我省通过出台条例，及时为企业工会加强维权机制建设、协调劳动关系、完善工资集体协商机制等提供了法制保障。“企业劳资关系，事关职工利益和全省经济社会发展。”省人大常委会副秘书长、法规工作室主任张绍明说，条例细化和强化了上位法的相关制度，直面了现实生活中的实际问题。

进入省九届人大常委会以来，我省地方立法确立了“突出重点，体现特色，确保质量，讲求效益”的立法工作思路，并且开始控制数量，注重质量，解决“萝卜拔了不洗泥”的问题。

地方立法更加注重围绕经济社会发展的重大战略，着力解决全省发展中带有全局性、战略性和规律性的问题，开展探索性立法，以立法调整经济社会发展关系。

2007年，武汉城市圈获批“两型社会”建设综合配套改革试验区后，省人大常委会及时将武汉城市圈立法列入2008年、2009年立法计划，并于2009年7月出台了《武汉城市圈改革试验促进条例》，以地方立法为区域发展提供法律支撑和保障。

2009年，为推动我省科教资源优势转化为经济社会发展优势，省人大常委会又修订通过了《湖北省科学技术进步条例》。条例明确规定，全省科技研发经费占全省生产总值的比例、省级财政一般预算支出中科技经费支出占比都要高于全国平均水平。

基于我省农业大省的实际，省人大常委会近几年先后出台了10多部涉农法规。2009年通过的《湖北省农村扶贫条例》明确要求，“省级财政扶贫投入应当按照国家扶贫投入的40％至50％配套安排”。“今年省人大常委会年度立法计划安排审议的项目只有8件，近10多年来，首次降为个位数。”张绍明说，地方立法不再是为立法而立法，而更加重视解决经济社会发展中的突出矛盾和问题。

加强以民生为重点的社会领域立法

今年5月27日，《湖北省就业促进条例》经省十一届人大常委会第十六次会议审议通过。

为消除就业歧视，特别是乙肝歧视，条例制定了一系列颇有针对性的条款，以保障劳动者享有公平的就业权利：

一是在禁止就业歧视的条文中，除上位法规定的民族、种族、性别、宗教信仰4项内容外，增加了户籍、婚姻状况、体貌等内容；二是针对乙肝歧视，规定除法律、行政法规和国家卫生行政部门禁止乙肝病原携带者从事的工作外，用人单位不得在就业体检中要求开展乙肝项目检测，不得要求提供乙肝项目检测报告，医疗机构不得在就业体检中提供乙肝项目检测服务。

这仅仅是我省加强社会立法的一个案例。省人大内司委秘书长孙少衡给我们提供了一组更有说服力的统计数据：

省八届人大常委会期间，我省经济立法占立法总量的57％，社会立法占43％；九届经济立法占53％，社会立法占47％。十一届以来，社会立法已占53％，首次超过经济立法。

“这体现了地方立法的新趋势。”他说，地方立法越来越注重解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

在加强社会立法时，我省还注意切合实际，体现特色，务求实效。

2008年7月《湖北省药品管理条例（草案）》二审后，鉴于国家医改方案尚未出台，省人大常委会决定暂停审议。2009年继续审议时，根据国家医改意见和省委精神，与时俱进地规范、强化药品监督管理工作，建立完善基本药物制度以及药品召回制度，对药价虚高、虚假广告等群众反映强烈的问题作了明确具体的规定，以保证群众用药安全。

为提高立法质量，我省在地方立法中还推出了单项表决、逐项表决、立法质量评估等举措：

2006年，省十届人大常委会第二十一次会议审议《湖北省城市市容和环境卫生管理条例（草案）》时，对有关占道经营违法行为实行“暂扣物品”的规定，首次进行单项表决，“暂扣物品”的规定最终被删除。

同年，常委会会议审议《关于确认省人民政府规章设定的七项行政许可事项继续实施的决定（草案）》时，对草案中的七项行政许可事项进行逐项表决，最终，“家电维修范围技术核准证核发”一项未获通过。

2007年，省人大常委会又首次启动了对《湖北省合同监督条例》、《湖北省旅游条例》的立法质量评估工作。

为法制统一

——我省地方法规的集中“体检”

“打包”修改地方法规

今年10月，武汉市人大常委会经报请省人大常委会批准，对《武汉市未成年人保护实施办法》等31件法规作出修改，废止《武汉市暂住人口管理条例》等5件法规。

在此之前，省人大常委会已对省本级部分地方性法规进行了一次大规模集中修改。“统筹法规的‘立、改、废’工作，是法律体系建设中法的系统化的命题之一。”省人大常委会副秘书长、法规工作室主任张绍明说，法规不仅仅是“立”的问题，还要对那些不合时宜的、久远的法规进行及时的清理、修改、废止，以防止法成为经济社会发展的桎梏。