12月20日，来凤县百福司镇南河村。舟行酉水河中，河水清澈澄明，两岸青山与蓝天白云交相辉映，岸边农家袅袅炊烟升腾……

这幅“水清、河畅、岸绿、景美”图，得益于4年前《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》和《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》的施行。

这两部《条例》，凝聚了恩施州和湘西州的为民情怀与法治担当。

酉水激流，保护刻不容缓

“白河到沅陵与沅水汇流后，便略显浑浊，有出山泉水的意思。若溯流而上，则三丈五丈的深潭皆清澈见底……”湘西著名文学家沈从文在《白河流域的几个码头》一文里描写的白河，便是历史上知名的酉水河下游。

酉水河发源于恩施州宣恩县椿木营乡七姊妹山国家级自然保护区，先后流经湖北省来凤县，湖南省龙山县，重庆市酉阳县、秀山县和湖南省保靖县、永顺县、古丈县、沅陵县，主要支流流经贵州省松桃县和湖南省花垣县，辗转注入湖南沅江，汇洞庭湖入长江。河流全长477公里，故有“八百里清江，九百里酉水”之说。

悠悠酉水，千年流淌。酉水既是湘鄂武陵山区土苗儿女的母亲河，也是长江流域重要的生态屏障。随着经济社会日益发展，其流域内无序开发、工农业生产和生活废水及垃圾污染等问题也日益突出。

2014年，来凤县对酉水河11条一级支流勘察后发现，老岔河、高罗河、龙潭河、新峡河、怯道河、皮渡河6条支流90%以上河段水质较好，达国标二类以上水质；李家河、龙洞河、蓝河、老峡河、果利河等5条支流在城镇下游水污染较重，对干流影响较大，水环境质量不容乐观。

湘西境内酉水河流域还存在流域大部分水质处于国家地表水环境质量四类标准，秀山、花垣存在农村生活垃圾直排、水电项目建设使水流受阻导致流域内水面漂浮物随处可见等水污染问题。

作为湖北省来凤县与湖南省龙山县的左右界河，酉水河在两县群众的生产生活中起着至关重要的作用。

2016年前，位于龙凤大桥不远处的来凤县第二水厂，是来凤县城10万余群众的饮用水源。相邻龙山县一临河餐馆，开设在距该饮用水源地取水口200余米处，未建任何排污设施，生活污水任意直排。来凤干群苦不堪言，想了很多办法都收效甚微。

在来凤县百福司镇蓝河摆渡20多年的村民向广胜回忆从前，连连摇头：“河里的水是黑的，漂浮物也多。我常年在船上放着打捞垃圾的篓子和火钳，随时打捞河里的垃圾，不然船都划不动。”

“沿河两旁全是丢弃的白色垃圾；许多漂浮物顺着漫水镇塘口电站漂下来，不忍直视！”百福司镇相关负责人坦言，向广胜的话毫不夸张，“船在河中，感觉像行走在垃圾堆里。那时我们都不敢带客人坐船观景。”

“酉水河保护刻不容缓、势在必行！”龙凤经济协作示范区批复成立后、始终保持召开联席会议的来凤县和龙山县，在2014年一次联席会议上，不约而同发声。

立法保护酉水河的大幕由此开启。

众志成城，破解“九龙治水”

冬的夜幕早早降临。酉水河上横跨来凤和龙山两县的湘鄂情大桥，灯火通明，人来车往，生机盎然。

对来凤县第一实小教师全世静而言，晚饭后漫步湘鄂情大桥，是每天最放松的时刻。“走到‘湘’与‘鄂’两个大字之间，一脚跨两省，感觉特别好！”

酉水河在脚下流淌，来凤县和龙山县隔河相望。两县人民以土家族、苗族为主。山同脉、水同源、人同宗、民同俗，两县往来频繁，曾连续五次同时被国务院授予“全国民族团结进步先进集体”。

但酉水河流域分属4省市11个县，行政区域不同、所处河流段位不同、利益取向不同，保护力度也不尽相同，跨行政区域的流域保护始终是个难题。

九龙治水水难治。如何破题，迫在眉睫。

2014年11月13日，来凤、宣恩两县人大常委会共同向恩施州人大常委会提交对酉水河流域实施保护的立法建议。

同一时间，龙山县人大常委会联合湘西州各县人大常委会，共同向湘西州人大常委会提出立法保护酉水河的建议。

跨行政区域协作立法保护酉水河的构想正式浮出水面。

恩施州高度重视，将其列入2015年立法工作计划，与之相关的各项工作陆续铺开——

2015年2月28日，来凤县人大常委会受恩施州人大常委会委托，牵头开展酉水河保护立法调研工作，启动《州酉水河保护条例》立法论证工作。

全程参与立法的来凤县人大常委会正县级干部邓家斌多次带队赴龙山、酉阳等地，就立法保护酉水河水环境等有关问题深入交流、探讨。

3月，恩施州人大常委会副主任陈学明带队赴湘西州人大常委会及重庆市秀山县、酉阳县人大常委会，贵州省松桃县人大常委会，衔接《酉水河保护条例》同步立法工作。

4月，恩施州、湘西州人大常委会分别委托湖北民族大学（原湖北民族学院）、吉首大学成立课题组起草《条例（草案）》建议稿。两个起草组经过州内实地调研、外出考察学习、反复讨论修改，共同形成《条例（草案）》初稿。我州委托中南民族大学组成专家组，对《条例（草案）》进行论证、评估。

恩施州党政代表团带队到湘西州调研，以协同立法保护酉水河为契机，深入探讨同为土家族苗族自治州的两地如何进一步深化合作。

……

“带着情怀、肩负责任。”州人大法制委员会主任吕世安精炼的八个字，道出立法人的心声。

这份情怀与责任，让参与立法的州人大常委会相关成员在他人 “上游操下游的心”的调侃中，依旧甘之如饴。

这份情怀与责任，让全程参与立法的湖北民族大学法学院院长汪燕不辞辛劳，数次带领课题组到来凤、宣恩、龙山等地开展立法调查，先后与政府职能部门、沿河乡镇、村，相关企业代表，州、县、乡三级人大代表、政协委员等200余人座谈，始终坚持“全过程民主”，尽可能广泛听取各方声音。

同心同向，探法治新路径

习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”

对纵横4省2州11县、保护和发展存在差异的酉水河流域而言，要实行最严格的制度、最严密的法治，需要恩施、湘西两州同心合力、凝聚共识。

“同一条河流，制度不相同，同一行为在不同行政区域的法规不相同，就难以形成管理合力。”汪燕解释。

如何让酉水河流域保护立法“立得稳、行得通、管得住”？经各方协商一致，决定以联席会议形式推进协作立法工作。

2015年9月，恩施州人大常委会在来凤县承办第一次联席会议，湖北、湖南两省人大常委会相关负责人，恩施、湘西两州人大常委会及来凤、宣恩、龙山、保靖等10个县人大常委会和环保、水利等相关部门参会。

“条例内容要突出保护与治理，应以生态保护和水污染防治为主。”

“条例要坚持保护与开发相结合。”

……

联席会上，争论激烈，但真理越辩越明。

最终，会议再次明确协作立法的必要性和紧迫性，并就跨行政区域协作立法统一了思想，制定了协作立法工作方案和协作立法组织机构。

“协调机制一致，工作职责任务一致，处罚幅度一致，这‘三个一致’在第一次联席会上实现了。”邓家斌十分欣慰。

此次会议还确立了“处理好统一性和差异性的关系”原则，这为后来恩施州人大常委会副主任陈学明赴湘西州推动第二次联席会议召开、提出“求大同存小异”原则奠定了基础。

“协作立法就是要把现有的良好生态保护好、发展好、利用好，以良好的生态换发展、谋发展、得发展。”2016年5月，湘西自治州人大常委会负责人在第二次联席会议上的发言，引发集体共鸣。

自此，酉水河流域所有州、县坚持绿色发展，打造千里生态酉水河；推动协同立法，探索酉水河流域保护立法新路径；健全跨行政区域协作治理制度，实现酉水河流域生态环境协作共管的共识基本形成。

2017年3月1日、5月1日，《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》先后施行。

此后，酉水河流域全方位搭建起制度支撑，沈从文先生笔下“水深而清，鱼大如人”的酉水盛景渐回大众视野。

（作者：谭刚平 蒲丹 审核：吴耀先）