丁剑云

人口问题始终是制约我国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的关键因素。我国实行计划生育30多年来，全国少生4亿多人，我省少生2000多万人，提前实现了人口再生产类型的历史性转变，有效地缓解了人口对资源、环境的压力，有力地促进了经济发展和社会进步。然而，我省仍是一个人口大省，2007年，全省总人口6070万，位居全国第九位，人口密度每平方公里320万，是全国平均水平的2倍。预测表明，从现在起到2020年，我省人口将会出现“五大高峰”，即人口总量高峰、劳动年龄人口高峰、老年人口高峰、流动人口高峰、出生人口性别比高峰，人口发展呈现出前所未有的复杂局面。这种状况，对我省经济、社会、资源、环境的可持续发展构成巨大压力，对小康湖北、和谐湖北建设带来重大影响。

当前，我省人口与计划生育工作进入稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段。面对新的形势和任务，2008年11月29日，省十一届人大常委会第七次会议审议通过了新修订的《湖北省人口与计划生育条例》，于2009年3月1日施行。这部关系我省经济社会大局、涉及千家万户利益、社会瞩目的地方性法规，坚持以科学发展观为指导，按照以人为本、统筹人口与经济、社会、环境、资源协调发展的立法思路，针对我省人口与计生领域的若干重大问题和难点问题，对原条例进行了修订，完善制度，规范行为、保障权益。条例的颁布和实施，对于落实计划生育基本国策、提高人口素质、改善人口结构、促进人的全面发展必将产生重大而积极的影响。

微调生育政策  保障公民生育权

计划生育是公民的义务，同时也是公民的基本权利。当前，我省生育政策中比较突出的是再婚夫妻中未生育一方的生育问题。此类情况虽然涉及人数不多，但关系群众切身利益。在保持生育政策连续性和稳定性的前提下，条例对再婚夫妻的生育政策进行了适当调整，将原条例第十五条中“再婚夫妻一方已生育两个子女并丧偶，另一方无子女的，可以申请再生育一个子女”的规定，修改为“再婚夫妻一方已生育两个子女，另一方无子女的，可以申请再生育一个子女”。对再婚家庭生育政策的调整，符合群众的意愿和需求，有利于家庭和社会稳定，有利于保障公民生育的基本权利。

原条例规定，生育第二个子女必须间隔4年以上。生育间隔期规定对控制人口过快增长曾起到积极的促进作用。但研究结果显示，在目前大多数地方生育率已经降到更替水平以下时，生育间隔期对未来人口总量影响有限。在立法调研中，各地干部群众也普遍要求取消生育间隔期。为了减少育龄妇女为此采取补救措施，保护妇女身心健康，节约管理成本，缓解干群关系，条例顺应民意，尊重科学规律，取消了生育间隔期及相关法律责任的规定。

知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，是人口与计划生育法赋予公民的重要权利。目前我省育龄夫妻不落实长效避孕节育措施的情况较多，既给违法生育带来隐患，也造成非意愿妊娠增多，人流比升高，影响妇女身心健康。同时也有极少数地方存在强制妇女“上环”“结扎”、侵犯公民知情选择权的问题。从关爱妇女健康、稳定低生育水平、防止侵权行为出发，条例规定各级政府应当通过提供计划生育技术服务等方式，帮助公民选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，保障公民的知情选择权；对已生育子女的夫妻如何选择长效避孕节育措施，条例作出了倡导性和鼓励性规定，一方面为公民的避孕节育行为提供明确指引，另一方面也要求各级政府及有关方面采取切实有效措施，宣传引导并鼓励当事人自觉落实长效避孕措施。

实行优生优育  提高出生人口素质

提高出生人口素质，事关千家万户的幸福，事关国家和民族的未来。我国是出生缺陷高发国家，每年出生的先天残疾儿童总数高达80万至120万，约占每年出生人口总数的4%至5%，并且还在呈上升态势，严重影响生命和生活质量，成为家庭和社会的沉重负担，制约经济社会发展。医学研究表明，采取婚前医学检查、婚（孕）前保健、孕产期保健、产前筛查和诊断、新生儿疾病筛查和早期治疗等干预措施，能够在很大程度上降低出生缺陷及残疾的总体发生率。据此，条例对各级人民政府及相关部门、计生服务机构、医疗保健机构实施出生缺陷干预的责任和具体措施作了规定，其内容包括：一是宣传和普及预防出生缺陷科学知识、加强婚育咨询和指导；二是在我省农村已经实行免费婚检的情况下，逐步在城镇推行免费婚检；三是开展婚、孕、产、育等生殖健康服务；四是预防艾滋病母婴传播；五是推行住院分娩和母乳喂养，并要求有关方面为母乳喂养提供条件，保障母婴健康等。

完善利益导向机制  破解“天下第一难”

上世纪七、八十年代，我国主要依靠行政手段和“严管重罚”强制推行计生政策，计生工作因此号称“天下第一难”。“喝药不夺瓶、上吊不解绳、跳井不救人”，“宁添一座坟，不添一个人”等极端提法曾经流行一时。人口问题归根结底是发展问题，计生工作的思路和方法必须与经济发展和社会的文明进步相适应，由“严管重罚”向利益导向转变，由行政强制向奖励和提供优质服务转变。实践证明，奖励服务的人性化和导向性，比“严管重罚”更具感召力，更能解决群众生产生活的现实困难，更能有效地引导群众生育观念的转变。计生家庭为国家作出了贡献，必须充分保障计生家庭优先分享改革发展的成果。在原条例规定的一系列奖励服务政策的基础上，新条例增补了下列规定：一是明确了独生子女保健费的责任部门、奖励标准和资金来源渠道，将保健费标准由“每月10元”修改为“每月不低于10元”，并将农村居民、城镇无业居民和个体工商户的独生子女保健费纳入财政预算；二是对机关事业单位工作人员和企业职工的计划生育奖励金范围、标准和发放方式，规定由省人民政府在条例公布后的一年内制定具体办法，以确保奖励政策的落实；三是将目前正在推行的农村计生家庭奖励政策和计生家庭的特别扶助政策上升为法律制度；四是对接受绝育措施的夫妻，因子女死亡等特殊情况要求再生育的，规定免费施行复通手术等。

综合治理出生人口性别比  改善人口结构

出生人口性别比偏高是当前我省人口工作的突出问题。数据显示，我省人口性别比129，高出全国平均水平9个单位，在全国省市区排名高居第九位。出生人口性别比失衡，持续时间过长，必将带来一系列社会后果，一是造成婚姻挤压，男性成婚困难；二是婚姻迁移，贫困落后地区的婚姻资源将向发达地区转移，贫困落后地区将深受其害；三是未来单身老人的养老问题；四是社会治安问题，性别比失衡带来单身男性增加，不仅危及婚姻和家庭稳定，还将引发拐卖妇女、性犯罪等。因此，必须建立综合治理机制，建立B超、终止妊娠药物和引流产手术的管理制度，强化管理措施。条例从工作机制、管理职责、管理措施、法律责任等方面建立了综合治理性别比的制度结构。其内容主要包括：综合治理性别比的工作机制，各级政府、人口与计生、卫生、药监部门的监督检查责任，B超准入制度和执业资质认证制度，引流产手术、孕情检测、孕产过程登记管理制度，终止妊娠药品的处方管理制度以及实施“两非”行为的法律责任等。

推进协作配合   加强流动人口服务和管理

流动人口计划生育的服务和管理工作，关系低生育水平的长期稳定。我国流动人口数量庞大，随着工业化、城市化和户籍制度改革进程加快，还将有越来越多的农村富余劳动力涌向城市。由于流动人口居无定所、工无定业、时无定期，加之大多数属青壮年正处于生育旺盛期，流动人口因此成为计生工作的难点。存在的主要问题是：一是责任主体不明确，现居住地、户籍地、从业地多头管理，主次不分，责任不明；二是管理机制不完善，各有关部门各自为政，分散管理，协作配合不到位，难以形成合力；三是信息不透明，现居住地、户籍地难以准确掌握流动人口的婚育情况，管理脱节，出现空白和盲点。针对上述问题，总结多年来流动人口计生工作的实践经验，条例建立了以现居住地管理为主的双向考核制度，流出地、流入地人民政府的定期联系、共同管理制度；流动人口婚育证明的办理制度、交验查验制度、信息反馈制度，已婚育龄妇女计划生育的合同管理制度，公安、工商、劳动保障部门的协同管理制度，流动人口所在单位和出租出借房屋业主的协助配合制度等。

强化执法保障措施  加大对重点违法行为的处罚力度

鉴于多年来计生工作执法难，我省有50多个市、县按省委有关决定成立了人口和计划生育行政执法大队，这支队伍在性质上属事业编制。根据行政处罚等法律的规定，事业组织要取得执法资格，行使执法权，必须通过两种形式，一是法规授权使之成为独立的执法主体，二是法规规定由行政机关委托其行使执法权。由于这支队伍成立时间不长，执法能力、制度建设、执法保障等方面还有一个完善提高的过程，从规范执法行为、防止执法权滥用、维护公民合法权益的角度考虑，条例采取委托执法的方式明确了人口和计划生育执法大（支）队的执法资格，为计生行政执法提供组织保障。

计生工作是群众性的工作，为畅通社会监督渠道，动员群众参与，发挥群众监督作用，条例建立了举报奖励制度，对举报属实的，由人口和计生部门给予奖励。

近年来，社会上重婚生育、姘居生育或者以收养、代养、寄养为名规避法律生育的问题突出，执法机关因缺少必要的、有效的取证手段，取证难，处罚难，一些非婚对象违法生育后，逃避法律制裁的现象时有发生，群众意见大，社会影响坏。据此，条例赋予了执法机关对涉嫌违法人员实施技术鉴定的手段。同时，考虑到技术鉴定可能出现的负面影响，为防止技术鉴定手段的滥用，保护公民的人身权和婚姻家庭关系，条例又对技术鉴定的适用范围、条件、程序和实施要求进行了严格规范。针对征收社会抚养费对违法生育的富人“不管用”的问题，为了准确掌握当事人的实际年收入，条例规定由人口和计生部门会同税务、工商等部门核实，税务、工商等部门应当履行协助责任。

重婚生育、“包二奶”生育、多胎生育、党员干部违法生育，情节严重，社会影响恶劣，人民群众反映强烈。条例对上述四类违法生育对象，规定了较重的法律责任。一是对重婚生育、有配偶与他人生育的，对重婚者、有配偶者加倍征收社会抚养费；二是对违法多生育两个及两个以上子女的，以违法多生育一个子女应当征收的社会抚养费为基数，按多生育的子女数为倍数分别征收社会抚养费；三是国家工作人员违法生育或重婚生育、有配偶与他人生育的，除征收社会抚养费外，一律给予开除的行政处分。