不积跬步，无以致千里；不积小流，无以成江海。——《荀子·劝学》

坚持科学立法、民主立法，这是党的十七大的要求，也是进一步提高地方立法质量，充分发挥地方立法在经济社会发展和改革开放中重要作用的迫切需要。湖北省人大及其常委会自依法行使地方立法权以来，根据中央的精神和广大人民群众的愿望，一直沿着科学、民主的道路前行。2008年11月，湖北省人大常委会对《湖北省建筑节能条例（草案）》进行一审，并于今年3月作适当修改后表决通过。笔者作为立法的具体参与者，深切感受到，该条例的审议、修改过程，也是不断探索科学立法、民主立法的过程；正是这些点滴改进，如涓涓细流汇成江河，推动着我省科学民主立法进程。

立法说明首次向社会公开

在地方法规通过前事先向社会公布法规草案，征求并合理吸收各方面的意见，是近些年各地人大开展“开门立法”、增强立法透明度的重要形式。湖北省人大向社会公布法规草案可追溯至10年前。1999年8月，《湖北省土地管理实施办法（修订草案）》在湖北日报公布，共收到反馈意见116条，最终吸纳69条，效果很好。之后，一些关系人民群众切身利益的重要法规草案陆续在湖北日报等省主要媒体全文公布。随着电子政务的兴起和互联网的日臻完善，2006年起，湖北省地方性法规草案一审后全部在省人大门户网站予以公布。

在学习实践科学发展观活动中，省人大常委会机关明确提出，要改进法规草案征求意见的方式，“对关系改革发展稳定大局、关注民生和人民群众普遍关注的重要法规案，向社会全文公布草案内容，并公布草案中的重点、焦点问题及相关背景资料”。经研究，《湖北省建筑节能条例（草案）》在省人大门户网征求意见时，首次将起草单位即省建设厅所作的立法说明一并予以公布，对立法的必要性、立法过程及主要问题等作了详细的阐述。立法说明的公开，在很大程度上保障了公众对立法的知情权，有利于公众增进对法规的了解，准确把握立法的重点、焦点问题，更好地参与到立法中来。

将立法触角伸向最基层

立法要具备很强的生命力、真正“管用”，必须源于生产生活，从实践中汲取养分，必须深入基层了解实情。

为了解我省建筑节能实际情况，今年2月上旬，省人大组成立法调研组，在荆州、松滋召开座谈会，并实地考察一些建筑节能示范工程以及建材企业等。在座谈会上，当地人大、政府以及建设局、发改委、财政局等相关部门负责同志，部分市人大代表以及建材企业负责人等畅所欲言，对立法提出一些很好的意见和建议。如有的提出，现在一些新型墙体材料或性能不佳，或价格过高，难以推广使用，建议予以政策倾斜，鼓励研发经济实用的新型墙体材料；有的提出，现有砖瓦厂是根据经济建设需要逐渐形成的，不可一禁了之，而应按照生产规模、投资额等予以补贴，督促、引导其关停、转产。这些意见在修改法规时作了认真研究吸收。如条例第八条规定：“建筑节能材料应当经济实用，符合安全环保、建筑节能标准。”第十二条规定，逐步禁止生产和使用粘土砖，“对在规定期限内关停、转产的粘土砖生产企业，采取‘以奖代补’等方式予以扶持”。

专业问题问专家

彭真同志说：“制定重要的法律，请专家和实际工作者来参加，不是简单的技术问题”，“大家一起讨论，共同商议修改，做到集思广益，集中集体智慧，可以使理论和实际密切地结合起来。”近些年，省人大常委会注重发挥专家在立法中的参谋、智囊作用，通过座谈会、论证会等形式，实行立法者、专家、实际工作者三结合；对一些专业性较强的立法，委托大专院校、科研机构起草或者提出专家意见稿。常委会还成立了法学专家、法律工作者等组成的立法顾问组，在立法时认真听取他们的意见。

今年2月中旬，省人大在汉召开《湖北省建筑节能条例（草案）》征求意见座谈会，除省直有关部门外，武汉建筑设计院、武汉地质工程勘察院等方面的专家参加座谈。专家们对立法的必要性予以充分肯定，同时对太阳能热水器的推广、既有建筑节能改造、用电限额的确定、室温控制等谈了一些专业意见。如有的专家提出，地源热泵技术适合长江流域，目前在我省推广运用需解决好两个问题，一个是鉴于该技术未消耗地下水，可免收水资源费，一个是对其集中采暖空调系统仍按居民用电收取电费，避免节能不节费；有的提出，现在节能建筑不节能的现象比较普遍，应建立能耗监测、统计、报送制度，进行节能目标责任考核评价，降低建筑物特别是用能系统的能耗；还有的提出，既有建筑节能改造时，应进行必要性、可行性论证，加强成本核算，同时实行可再生能源与建筑一体化应用。其中一些专家意见后来在条例中得到一定体现。

部门协调机制启航

目前各地法规起草渠道普遍比较单一，一般由某一主管部门组织起草，但由于社会管理事务错综复杂，绝大多数法规涉及两个以上部门，有的甚至职责交叉。如何理顺部门间关系，平衡权力与责任、权利与义务，是关系法规出台、关系法规质量的大问题。为提高立法质量，人大通常采取座谈会、印发征求意见等形式听取各有关部门对草案的意见、建议，但对一些重大事项，必须深入沟通交流，全面了解有关情况，做到兼听则明，所作的决策才能科学公允、切实可行。

《湖北省建筑节能条例（草案）》在审议、修改时，根据有关方面的意见，拟规定“采用地源热泵技术的建筑项目，免收水资源费，其集中采暖空调系统按照建筑使用功能实行同类电价”。在征求意见时，省水利厅提出，免收水资源费不利于水资源节约和保护，可能导致地下水的过度开采，从而诱发地面沉降等地质灾害。为慎重起见，省人大常委会法规工作室约请省水利厅有关部门的同志，就该规定专门沟通、研究。后考虑到节能减排特别是“两型”社会综改试验这一大局，条例第三十条仍规定减免水资源费，但作了严格控制，包括要求采取安全、环保的回灌措施，确保所抽取的地下水全部回灌；该建筑项目的回灌技术方案应在办理取水许可时一并提交，项目投入使用前须经水行政主管部门验收合格等，避免消耗或污染地下水。

多番审议细思量

审议是立法的必经环节，审议工作是否全面、深入，直接关系到地方法规质量。特别是统一审议，汇聚不同立场、观点，统筹各方利益、诉求，是科学立法、民主立法的成果化。

近些年，太阳能热水器逐渐走进人民群众的生活，节能效果明显，但推广仍有一定难度，特别是有的物业公司为保持小区整洁、美观，不允许业主安装太阳能热水器，对此各地反响较大。建筑节能立法调研时，有的提出，经过多年的实践和努力，目前推广太阳能热水器的时机已基本成熟，建议在立法中强制推行太阳能热水器。而据有关方面科学测算，居住建筑不超过十二层时，所有安装的太阳能热水器可正常供应热水。鉴于此，草案修改稿规定：“具备太阳能集热条件的新建十二层以下（含十二层）居住建筑，建设单位应当为全体住户配置太阳能热水系统。”

会前省人大法制委员会、主任会议审议时，有的提出，要求建设单位统一安装太阳能热水系统，有利于节能，但也限制了住户对热水器种类、型号的最终选择权，且热水器售后服务等一系列问题需要解决，容易引发纠纷，建议仅规定统一规划、预留太阳能热水器管道，至于是否安装太阳能热水器交由住户决定。根据审议的意见，草案二审稿规定：“对具备太阳能集热和利用条件的新建居住建筑，建设单位应当为住户统一规划、预留太阳能热水器的管道。”

在常委会二审时，有的提出，全部预留管道成本较高，即使预留，也不一定起到推广的效果；有的提出，各地自然条件差异较大，对太阳能热水器不宜一刀切，应由建设主管部门根据本地实际制订具体政策措施予以推广。经研究，条例第十二条第三款又作了相应修改。

古希腊亚里斯多德说：“法治应该包括两重含义：已成立法律得到普遍服从；而大家服从的法律本身又应该是制定得良好的法律。”我们相信，在科学、民主的土壤上，必孕育出一部部良法，实现“良法之治”。（郑文金）