在立法工作中，坚持开门立法，实行立法机关、专家、实际工作者“三结合”，是30年来地方立法的一条重要经验。

2010年7月30日省人大常委会修订通过的《湖北省建筑市场管理条例》，关系到我省建筑业的快速健康发展和人民群众生命财产安全，社会关注度很高。该条例起草、审议、修改的过程，就是集中民智、体现民意、反映民情的过程。

广泛听取民意

1997年，省人大常委会出台了《湖北省建筑市场管理条例》。2009年，该条例的修订列入省人大常委会立法计划。省人大城环委先后赴广东、广西以及随州、黄冈等地进行立法调研，了解情况，听取意见。省政府法制办、省住房和城乡建设厅在深入开展调研、征求意见的基础上，提出了草案送审稿。2010年5月初，省政府常务会议讨论通过了修订草案，提请省人大常委会审议；5月25日，省人大常委会会议对修订草案进行了审议。

法规草案一审后，印发各有关方面征求意见，是省人大常委会近些年的一贯做法，也是我省立法条例的要求。6月初，法规工作室将条例修订草案、立法说明一并发至省有关部门、市州人大常委会、立法顾问组成员、立法基层联系点等书面征求意见，同时在省人大网站全文公布，各方反响热烈。

切实解决企业拖欠农民工工资问题，事关社会稳定大局，党中央、国务院高度重视；建筑业是拖欠农民工工资的重点领域，通过立法建立完善相关机制、制度，从根本上治理该问题，很有必要。黄石市人大常委会建议，在条例中增加规定：“施工总承包企业、专业承包企业、建筑劳务企业应当足额支付劳务作业人员工资，不得克扣或者拖欠。”

建筑材料质量好坏直接关系到建设工程质量安全；由监理人员或者现场技术人员进行见证，将建筑材料、构配件取样送工程质量检测机构检测合格后交付使用，可以从源头上保证安全。在征求意见时，黄冈市人大常委会提出，除涉及工程结构安全和使用功能外，建筑材料、构配件涉及室内环境质量的，也要进行见证取样送检，避免危及住户健康。

省人大常委会2007年设立的9个县乡立法基层联系点，是联系立法机关和基层的桥梁和纽带。在接到省人大常委会有关函件后，监利县汪桥镇人民政府、利川市政府法制办等基层联系点行动起来，积极组织辖区人大代表、法律工作者、建筑施工人员座谈，在此基础上向省人大提出修改建议近20条。如联系点应城市人力资源和社会保障局提出，近几年大量招商引资项目和小产权房项目，无土地使用证和规划许可证，先建后报、只建不报的现象严重，建议在条例中明确法定建设程序，以及违反建设程序的处罚及标准。

在法规修改过程中，这些意见有许多得到立法机关采纳。如条例第三十三条规定：“承包单位应当按照合同或者约定及时足额支付劳动者工资。发包单位未按合同约定支付工程款的，承包单位可以依法主张权利，不得以未取得工程款为由拖欠劳动者工资。”第四十六条规定：“涉及工程结构安全和使用功能及室内环境质量的材料、构配件，实行见证取样送检制度。”

到基层进行调研

法属于上层建筑，是为经济社会发展服务的，这要求立法机关深入到生产生活第一线，了解实情，使制定和修改的法规更加切合实际。

6月中下旬，由省人大常委会副主任刘友凡带队，省人大法制委员会、常委会法规工作室先后赴襄樊市、宜昌市进行立法调研，省住房和城乡建设厅参与调研。根据一审时常委会组成人员的意见，调研围绕条例中的重点、难点问题展开，如加强招投标活动监管、确保工程质量安全、加强建筑市场信用建设、切实保障劳动者合法权益、加快建筑业发展等。调研期间，一方面，调研组到宜昌万达广场等建筑工程实地考察，了解情况。另一方面召开立法座谈会，听取情况汇报以及对条例草案的意见建议。会上，当地人大、政府及有关部门、部分人大代表、建筑企业负责人畅所欲言，气氛很热烈。

宜昌市住户和城乡建设委员会提出，要严厉打击围标串标行为，特别是加强对招标代理机构的监管，建议条例增加相关规制性条款，并在罚则中对围标串标行为进行严厉处罚;建设单位是工程参与各方主体的重要一方，建议在罚则中增加对其签订“黑白合同”、不履行质量安全管理责任、拖延结算等行为的处罚条款，加大对建设单位的约束。

襄樊市政府法制办建议，进一步加强对建筑企业不良行为的管理，对于被公示的建筑市场不良行为，可视情况采取降低或注销资质、禁止参加新的土地交易活动、清除出本地市场等措施，予以严厉处罚，使建筑市场健康发展;建筑领域能源资源消耗高、利用效率低的现象还在一定范围内存在，建议条例增加规定，要求新建建筑严格执行建筑节能标准，推广应用高性能、低能耗、可再生循环利用的建筑材料。

调研中了解到的相关信息及各方面的观点、意见，开拓了立法思路，为立法提供了有益参考。根据调研情况，条例第四条规定：“支持研究开发、采用建筑先进技术、设备、工艺和新型材料，推进建筑节能和科技进步。”第五十八条增加规定，实施围标、串标的，中标无效，并处以罚款，没收违法所得;情节严重的，取消投标资格。

召开部门座谈会

立法机关在审议、修改法规过程中，加强部门之间的协调、沟通，发挥各部门熟悉本系统、本领域情况的优势，是提高立法质量、保障法规顺利实施的重要手段。建筑市场管理条例涉及诸多部门和环节，更应如此。

6月12日，省人大法制委员会、法规工作室在汉召开条例部门座谈会，省住房和城乡建设、水利、交通、人力资源和社会保障、审计、国土资源、监察、法制办等部门以及省人民检察院负责人参加了座谈。会上，有的提出，要坚决制止、有力打击招投标活动中的贪污、贿赂等违法犯罪行为;在禁止发包人低价发包、保护招投标正常秩序的同时，对政府投资建设项目中以高价发包等方式相互串通，套取国家资产的，条例要加强监管。有的建议，完善诚信奖惩体系，将建筑企业诚信与市场准入等相挂钩，失信者禁入;加强建筑施工环境专项整治，严厉制止砖砂石霸、强买强卖等行为,为建筑业提供良好的发展环境。

根据省直有关部门的意见，条例第十九条规定：“建设行政主管部门、公安机关、司法机关应当密切配合，加强对建设工程发包、承包以及施工环境的综合治理，依法查处非法经营、强迫交易、欺行霸市等违法犯罪行为。”第二十条规定：“任何单位和个人不得非法干涉招标投标活动。”

在部门座谈中，还存在一些不同意见。如有的部门建议，条例除房屋建筑工程、市政基础设施工程外，还应涵盖水利、交通等专业建设工程;也有的提出，水利、交通等工程与房屋建筑工程在行业主管部门、基本建设程序等方面有很大区别，同时已有完整的规章予以规范，建议在条例不作规定为宜。这些意见在统一审议、修改中都作了充分考虑。

会后，省人力资源和社会保障厅还就工资保证金制度的建立等，向省人大工作机构介绍、交流国家和我省有关政策规定，专门进行协调。

召开专家论证会

建筑市场管理条例涉及勘察、设计、施工、监理以及招标代理、施工图审查、造价咨询等建筑活动，涵盖行政管理、监察、司法等领域;涉及建筑法、招投标法、安全生产法以及建设工程质量管理条例、建设工程勘察设计管理条例等一系列法律法规，涵盖民法、行政法、刑法等领域，专业性、法律性都很强。

6月下旬，省人大常委会法规工作室会同省住房和城乡建设厅，根据常委会组成人员的意见及各方面的建议，对修订草案作了大幅度修改，形成了修改稿。7月13日，省人大法制委员会、法规工作室组织召开专家论证会，就该修改稿听取来自高等院校、建筑企业以及管理部门的9名专家的意见。

中建三局的专家认为，条例中“签订合同必须使用国家和省规定的建设工程合同示范文本”、“发包承包双方应当在合同中约定质量创优奖励条款”的规定不妥。“契约自由”是市场经济的一个重要特征，和谁签约、采取什么样的方式应由当事人自己选择，公权力不应过多干预;质量创优取决于各方面，法律不宜作硬性规定。

武汉建工的专家提出，施工合同履行过程中签订补充协议的情况较为常见，建议条例修改为，双方对工期、质量标准、结算方式等实质条款进行变更时，应当备案;目前在中标备案合同之外签订“黑合同”现象仍较常见，即“黑白合同”，建议条例规定，以备案的施工合同作为双方结算及付款的依据。

中南财经政法大学的教授认为，条例中有关部门对优秀企业进行扶持激励的规定不妥，鉴于我国已取消企业评优评奖制度，政府没有必要扶持企业，即使扶持也不利于提升企业竞争力，建议删除该条款。

专家提出的意见针对性很强，在立法中很多得到体现。如条例第二十八条规定，“发包单位、承包单位对合同文本有异议的，应当报原备案机关备案。”同时，对扶持建筑企业发展、使用合同示范文本等也作了相应修改。（郑文金）