张绍明

当前，我国正处在改革发展的攻坚期，经济社会全面转型期，利益格局深刻调整期，社会矛盾凸显多发期，与之相伴，社会各方面也处在对政治经济社会文化生活参与的期盼期。党的十七大报告明确提出，要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，并将其作为社会主义民主政治的重要方面。可以说，社会利益的多样性、矛盾性、难平衡性与人民表达权的合理保障，关系极大，也将直接影响着今后改革发展的命运。如何在现有政治体制和法律框架内，完善社会各种利益的表达机制，尤其是充分发挥国家权力机关在保障人民利益表达方面的作用，是应当引起高度重视的重大问题。

一、社会利益表达权的重要性

（一）人民利益的多样性，是一种社会客观存在。马克思主义认为，人们的社会存在决定人们的意识，而人们的社会意识往往是与其自身利益机紧密相连的。不同的社会阶层、群体和每个个体，都会有不同的利益需求和愿景，正是这种多样性的利益及其矛盾运动，推动着社会的发展进步。人类社会的阶级斗争、社会变革、科技进步等等都离不开人们利益的原始驱动力。马克思说得好：“个人总是且不可能不是从自己本身出发的。”“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官而做事，他就什也不能做。”[i]

（二）利益表达，或表达自由，是公民最重要的基本权利之一。1948年《联合国人权宣言》第一次把表达自由宣布为国际法规范。宣言的第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；我国宪法也将公民言论自由作为公民基本权利之一。从十七大提出的知情权、参与权、表达权和监督权来看，表达权是其他三项权利的前提和保障，没有表达权，其他权利就会落空，也是毫无意义的。马克思曾深刻地指出：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。”[ii] “表达自由不仅是个人人格的自我体现，也是人类的社会性人格的体现，人类赖以生存发展的动力。它是首要的基本人权”[iii]因此，保障人民利益表达权，就是保障公民的宪法权利和人民的民主权利。

（三）利益表达的社会价值在于，通过不同利益的博弈来实现社会各类利益的合理平衡，进而实现社会关系的平衡。利益多样性是由利益主体和利益标准的多样性决定的，同时，它们又是需要通过相互博弈来实现平衡的。现代社会的利益关系包括：国家利益与公民利益、公共利益与私权利益、长远利益与近期利益、整体利益与局部利益、多数人利益与少数人利益以及私权利益之间等等利益关系，此外，还有合法利益与非法利益之间的关系。即便是公共利益，也被认为是多元利益的合成，也必须认识到那些具体的个别利益。[iv]各种利益关系的平衡，首先必须建立在利益能得到充分表达之上。没有表达，就没有平衡，没有畅通充分的表达，也没有公平合理的平衡，进而也不会有社会长期稳定的利益构架。

（四）完善利益表达机制的核心，是为了更好的实现社会公平正义。社会公平正义，无非表现为实体的和程序的两种。利益表达，从内容上讲是反映人们的实体权利，从形式上讲则是表现为人们的程序权利。社会主义制度的建立为我国人民实现真正的实体上的公平正义，提供了制度上的保证，而建立完善正当的利益表达程序和机制，则是确保这种实质公平正义得到实现的必不可少的条件和前提。所谓民主决策，就是给利益相关方平等的机会与条件介入到决策过程中来。[v]正所谓，利益表达及其所追求的社会公平正义需以人们“看的见得方式”即合理程序来实现。

（五）利益表达机制的完善与否，在改革发展的关键时期具有影响全局的意义。改革发展时的攻坚期、转型期、调整期、矛盾凸显期等等，一定是各种利益诉求相互冲突、博弈并希望充分表达的密集期。利益多元、利益调整、利益冲突、利益表达会成为这一时期的社会重要特征，这也是世界各国经济社会发展到一定阶段的必然现象。在改革深水区和攻坚期，尤其是随着开放扩大和全球化深入，群体与个体、传统与现代、国外与本土，不同价值观念必然产生碰撞交锋。“不同利益的调整与博弈，自然带来不同诉求的表达……在一个多元社会，尊重不同的声音和意见，既是尊重公民的表达权，也是纾解社会焦虑、疏导矛盾冲突的必然要求。”[vi]建立完善利益表达和平衡的长效机制，对于了解民情，疏通民意，调整民利，平衡民权，消除民怨，推进改革，实现我国经济社会长期稳定发展和社会和谐，都具有十分重大的意义。正如胡锦涛总书记指出的：构建社会主义和谐社会，必须注重社会公平，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面的利益关系。

二、国家权力机关在社会利益表达和平衡中的重要作用及存在的问题

利益表达，涉及到“表’和“达”两个方面的问题。从广义上说，所谓“表”，是指社会各个利益阶层、群体和个体等利益主体，向国家机关、社会组织以及管理者等利益相对人表示、表现、表明自己利益诉求和愿望的过程，所谓“达”，是指利益主体的诉求愿望能否和如何有效地传达、到达、畅达给利益相对人的过程。表达的价值在于面向社会，而不是在自家客厅里的自说自话。如果说“表”是利益主体的自在行为，那么实现“达”就应当是利益相对人的自觉行为，也是现代民主社会的重要标志。近代思想家魏源箴联“安得民情常达，唯恐己过不闻”，“兼听博纳”与“下情上达”常常相辅相成。

（一）国家权力机关在社会利益表达和平衡中的重要作用

在我国，社会各种利益表达的相对人包括：党的组织、国家权力机关、行政机关、司法机关、社会团体、企业事业组织以及一切具有社会管理职能的组织和机构。除了党组织起到领导核心作用外，从国家形态上说，其他所有机关和组织中，国家权力机关在社会利益表达和平衡中的作用，是最为重要的。

1、它是最高的政权组织形式。我国宪法确定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民通过它来实现对国家事务、社会事务的管理，亦即人民既要通过它来实现当家作主，又要通过它来表达、协调、确定、规范各种社会利益。可以说，国家权力机关的一项重要权力，就是要确保人民表达权的实现。因此，它是社会利益表达和平衡的最重要的政治渠道。

2、它具有最高法律效力的利益相对人资格。国家权力机关的职责是以宪法和法律作保障的，其他国家机关不仅由它产生，对它负责，还要受它监督。它通过立法、决定等形式对各类社会利益诉求所做出的平衡和确认，其他一切机关、组织和个人都必须服从，不仅如此，它对于其他国家机关就社会利益所做的不当决定，还具有监督纠正的权力。因此，它是社会利益表达和平衡的最重要的权威渠道。

3、它具有最广泛的权力职能。我国宪法和法律规定，国家权力机关按照不同层级，具有立法、讨论决定重大事项、监督和选举任免等权力，它的职权范围涉及国家政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等重大事项。改革发展中社会所关注的各类热点、焦点、难点问题，比如教育、就业、社会保障、三农、住房、收入分配等等，也都是国家权力机关依法应予关注和议决的问题。因此，它是社会利益表达和平衡的最重要的法定渠道。

4、它是最具有民意代表性的国家机关。国家权力机关由人民通过直接或间接方式选出的人大代表组成，我国各级人大代表共有近290万名，其中百分之九十以上的来自县乡基层，他们来自人民，扎根于人民，最有条件了解人民的利益诉求，是具有广泛性、代表性和群众性的民意代表，从这个意义上讲，国家权力机关同时也是最重要的民意机关。英国十九世纪思想家代议制之父密尔就认为，议会的作用就是表明各种需要，成为反映人民要求的机关，是关于一切公共事务的所有意见进行争论的场所。我国的国家权力机关比资产阶级的议会更具有真正意义上的民主和民意基础。因此，它是社会利益表达和平衡的最重要的民主渠道。

（二）国家权力机关在社会利益表达和平衡中存在的问题

当前，我国国家权力机关在社会利益表达和平衡上的作用发挥得不够充分，与其所享有的法定地位不够相称。主要问题表现在：

1、对国家权力机关在平衡社会利益上的主导作用认识不够。对于涉及社会利益调整的改革发展事项，总的来说，由于历史和现实的一些原因，我们基本是沿袭传统的党委决定、政府执行这样一套模式，因而导致：一是在执政方式上，往往党委做出的决定直达政府，甚至直达政府某个部门或某件事项上，不太注重发挥国家权力机关的作用；二是政府在党委的直接指挥下，对改革发展事项起到了主导作用，甚至在涉及人民利益重大调整的事项时，也常常由政府甚至政府部门“拿在手上”直接操作，国家权力机关在多数情况下“爱莫能助”。由此，党委、政府处在“一线”、“火线”，相互之间直达互动，疲于应付，而国家权力机关变成了“二线”、“补给线”，常常闲置，在很大程度上成为了改革发展决策事项的观察者、评价者和击节者，主要是“举举手，拍拍手”，而不是自始至终的深度参与者、关键协调者和重要主导者。

2、对社会利益敏感事项议决的公开性问题把握不一。改革发展，无论从动因还是目的性上讲，实质就是对各种社会利益的不断调整和分配，因而它是十分敏感的。这里面不可避免的涉及到如何把握敏感利益议决的公开性问题。一方面，法律规定各级政府实行行政首长负责制，这种决策方式的好处在于，一是上下统一，令行禁止，二是效率很高，灵活善变，三是对敏感事项可以采取内部掌握，保密运行。而另一方面，国家权力机关则实行的严格意义上的集体行使职权原则，其运行特点一是讲求程序法定，二是强调公开透明，三是坚持少数服从多数，一人一票。长期以来，为了保持对社会利益敏感事项的主动权和维护稳定，往往选择政府运作这一相对封闭、方便快捷、灵活稳妥的方式，而利益表达是否充分顺畅，利益协调是否更加公开透明，利益决策是否更加科学民主，只能退而求其次。于是，政府及其职能部门在社会利益表达及协调上被疑问多多，缺少公信力，具有广泛民意基础的国家权力机关则只能讨论那些适宜公开的所谓非敏感事项了。

3、对国家权力机关行使职权时如何更好地掌握和平衡社会利益缺乏具体制度设计。如前所述，国家权力机关的法定职能主要有四项，立法、监督、决定和选举任免，其中每一项职权都会而且也应当与社会利益的表达和平衡有关，但由于缺乏具体可操作的制度规范，使其行使中在遇到社会利益矛盾凸显和纠结时，难免显得简陋或空乏。比如立法，是一个国家调整、平衡和规范社会利益关系的最重要形式，彭真同志曾说，立法就是要在矛盾的焦点上砍一刀。这个焦点也就是各种利益的共同关注点、结合点和平衡点，但我们目前的立法制度中，对社会不同利益通过什么途径表达、如何充分的表达以及按照什么原则、方式来予以科学平衡，即如何抓好这个“点”，在程序制度的设计上显得薄弱。《立法法》虽有“保障人民通过多种途径参与立法活动。科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务”等原则规定，但缺少了与社会利益表达相关的具体制度和机制的跟进。又比如监督，我国2006年公布施行的各级人民代表大会常务委员会监督法第八条规定，各级人大会常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。对这样一项具有针对性、创新性规定，由于缺乏与社会利益表达和平衡相挂钩的制度设计，尤其是缺乏与民情民意的呼应、互动机制，因而在实际执行中存在“一府两院”报告啥，人大就听啥，听了就完事的窘境。

4、对发挥国家权力机关组成人员社会利益表达上的作用缺乏制度性要求。国家权力机关由人大代表及常委会组成人员构成，他们理应是我国社会各阶层的代表，应当也必须是社会利益表达的最好群体。然而，由于缺乏科学合理地制度性要求，这一群体的作用发挥得并不理想。一是代表结构本身不够合理。我国《选举法》对各级人大代表的结构除了民族、军队、侨界外，对社会其他主要阶层没有作出结构性具体规定，由此带来目前代表中普遍存在着官员多、老板多、高级知识分子多，社会基层“草根”代表少的“三多一少”现象。据对安徽、河北、山东等省的第十一届全国人大代表分析，官员占60-70%，企业老总占15-20%，高级知识分子占5-8%，普通一线的劳动者只占0.8-2%。[vii]这很难保证社会各阶层的利益声音能够被准确、有效地表达到国家权力机关之中。二是人大代表履职情况不佳。《代表法》规定了人大代表的七项权利和七项义务，其中包括：与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务；代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。由于这些原则规定没有具体的约束机制，又由于人大代表触角多限于本职工作岗位，还由于我们一年一次的代表大会会议履职方式，使得一些代表对社会矛盾和焦点问题，缺乏深入了解，参加人大会议时有的汇报工作，有的争跑项目，有的为关系人摆平案子，甚者一言不发。社会底层的苦衷、困难、怨气得不到及时有效地反映，出现了社会利益诉求被网络“民意”主导，而国家权力机关则处于“隐身”的畸形现象。

三、完善国家权力机关社会利益表达机制的几点建议

（一）提高对国家权力机关在疏浚表达、合理平衡社会利益方面重要性的认识，树立其权威性和公信力。一是各级党组织要坚持宪法原则，发挥国家权力机关在国家政治、经济、文化和社会生活中的根本性作用，并将其作为民主执政、科学执政的重要方面。要善于通过国家形式和法律形式解决改革发展中的社会矛盾化解和社会利益平衡问题，对于涉及社会各方面利益的重大事项和决策，应当更多地通过国家权力机关在充分发扬民主的基础上，科学议决。这既有利于发挥根本政治制度的作用，又有利于避免党组织直接陷入社会矛盾冲突的焦点之上。二是各级政府要切实将涉及社会利益、人民普遍关注的重大事项，及时提请国家权力机关讨论审议，依法作出决定，将向人大负责，受人大监督落实到改革发展的重大决策和社会利益有效表达、合理平衡中去，防止政府及其部门垄断、阻塞社会利益表达渠道，甚至以部门既得利益代行国家权力机关的权力，限制、损害公众的社会利益表达权。

（二）完善相关法律制度，保障社会利益在法定渠道内通过国家权力机关实现有效、合理表达。一是完善职权性的制度，包括完善立法法、监督法、组织法等，抓紧制定国家权力机关讨论决定重大事项的法律法规，进一步明确国家权力机关在涉及社会利益平衡上的主导作用，强化保障人民表达权方面的主要制度，建立健全完备、科学、理性的社会利益法定表达机制。二是完善保障性的制度。包括完善和制定选举法、代表法、人大常委会组成人员法等法律法规，进一步解决人大代表及常委会组成人员在结构上的广泛性，作用上的民意性，履职上的有效性以及活动上的可监督性，使他们真正成为我国社会各阶层利益的代言人，成为化解社会矛盾，协调社会关系，平衡社会利益的重要主体。三是完善程序性制度。包括完善人民代表大会、人大常委会、人大专门委员会的议事规则以及听证、论证、调研、检查、视察等活动规则，实行有利于不同利益交锋博弈的辩论制度以及对社会利益有重大影响法条的单项表决制度，进一步细化优化国家权力机关在兼听社会各方面声音，兼顾社会各方面利益，兼容社会各方面需求上的制度设计，使社会利益表达和平衡建立在公正的程序之上。

（三）加强人大常委会和人大专门委员会的建设，保证社会利益表达的常态化。我国各级人民代表大会一般多为一年召开一次，由于时间紧、议题多常常不利于社会利益充分、及时的表达，而其设立的常设机构人大常委会及各个专门委员会作用如何，就成为国家权力机关作用的关键所在。吴邦国同志指出，全国人大常委会是全国人大的常设机关，行使宪法和法律赋予的职权，代表人民决定国家重大问题。加强常委会自身建设，对于充分发挥全国人大及其常委会作为最高国家权力机关、依法履行职责的工作机关和密切联系人民群众的代表机关的作用至关重要；专门委员会是代表大会的常设工作机构，人才荟萃、知识密集，是经常性的开展工作。[viii] “开大会期间的国会是形式上的国会，而国会委员会才是行动中的国会。”[ix]当前，发挥人大常委会和专门委员会在社会利益表达和平衡中的作用，要重点抓好三个环节：一是选好题，即在依法拟定年度立法、监督计划时，切实将改革发展中人民普遍关注的社会矛盾焦点、难点问题作为自己的工作重点，回应社会诉求，增强工作的宏观性、针对性和实效性。二是把好脉，即更加经常地深入到人民群众尤其是社会底层中开展调查研究，听取社会各阶层各方面的不同意见，对社会利益需求做到心中有数，并客观、公正的予以表达和平衡。三是用好权，即综合运用国家权力机关法定的立法权、审议决定权、检查视察权、听证论证权、询问质询权以及特定问题调查权等等，为社会利益表达和平衡开辟广阔渠道，提供便捷路径，创造良好环境。比如听证制度，国外议会中的委员会通过经常性的听证来实现不同利益间的信息交流，调解不同的利益冲突，消除安全隐患，从而起到社会利益平衡的安全阀的作用。而我国全国人大常委会仅在2005年就个人所得税法修改中“个税起征点”问题举行立法听证会后，便悄无声息了。这是值得思考和改进的。

（四）强化人大代表的“代表”意识，充分发挥其在社会利益表达中的作用。人大代表是人民的代表，是党和政府联系人民的桥梁和纽带，而人民是由不同社会阶层构成和具有不同利益需求的。人民抑或社会各阶层的表达权，作为人民当家作主权的一部分，同样需要通过人大代表来实现。因此，要将能不能真实、完整、有效地将社会各种利益需求表达到国家权力机关中去，作为衡量人大代表是否合格的重要标志。为此，一是要建立完善人大代表联系选民和原选举单位的具体制度，如通过分片包干、明确责任等形式，确保代表履行与选民保持密切联系和沟通，倾听和表达人民呼声的义务，改变目前代表多只联系本单位甚至成为本单位利益代言人的狭隘状况。新加坡将国会议员定期（每周）接待选民，作为议员的一项例行工作，亦称“民事诊所”，是人民行动党执政40多年来了解民情、稳定民心、赢得民意的一种有效方式。也具有启发意义。二是要建立完善人大代表向选民和原选举单位实行年度述职的制度，保证代表向人民负责，为人民说话，受人民监督落到实处。三是建立完善人大代表向本级人大常委会报告工作情况，并分批列席人大常委会、专门委员会会议的制度，保证人民代表大会闭会期间，代表、常委会、专门委员会的履职情况都能受到有效监督。四是要建立完善人大代表履职的考核评价体系，将人大代表联系人民群众，受理、反映社会利益诉求和参政议政的情况，作为考核评价的重要内容。五是要为人大代表发挥社会利益表达作用提供必要的工作条件。比如，我国目前网民数以亿计，网络成为社会公众利益表达的重要渠道，也同样是人大代表作社会利益信息采集、疏导和分析的重要环节，国家应当为代表们参与网络交流、实现与网民的互动以及从事其他受到社会欢迎的履职活动，创造便利条件，提供更多帮助。

总之，保障作为公民基本权利的表达权与完善作为我国的根本政治制度的人民代表大会制度，是紧密相连的，国家权力机关在社会利益表达和平衡方面，具有无可比拟的重要性和优势。我们应当在党的领导下，充分发挥其主导作用，将社会利益表达和平衡，更好地置于国家现有政治体制内，置于宪法和法律的框架中，置于最具有人民代表性的平台上，实现社会利益表达和平衡的民主化、科学化、法制化。

（作者系省人大常委会副秘书长、省人大法制委员会主任委员、法规工作室主任）

[i] 《马克思恩格斯全集》第3卷274、286页。

[ii] 《马克思恩格斯全集》第1 卷，第94页。

[iii] 郭道晖：《论作为人权和公民权的表达权 》，《河北法学》2009年第1期。

[iv] 王锡锌：《政府改革：从管理主义模式到参与式治理》，《中国改革》第4期。

[v] 高新民：《完整理解民主决策含义健全党内民主决策机制》，《理论动态》1874期。

[vi] 2011年4月27日人民日报：《执政者当以包容心对待“异质思维”》。

[vii] 应学俊：《人大代表“官、民”构成失衡现状必须改变》，参见价值中国网。

[viii] 《吴邦国委员长：努力把人大工作提高到一个新水平》，中国人大网。

[ix] 威尔逊：《国会政体：美国政治研究》，商务印书馆1986年。