法，治国安邦之利器。现代文明社会，也是一个法治社会，需要良法之治。省十一届人大常委会依法行使法律赋予的职权，不断完善立法体制机制，积极探索科学立法、民主立法的新途径，把立法决策与改革发展决策有机结合起来，发挥地方立法的引领和推动作用，破解制约改革发展的突出问题，为推进我省民主法治建设和科学发展跨越发展，加快构建促进中部地区崛起重要战略支点，实现富民强省目标提供了有力的法制保障。5年来，共制定省本级法规48件，法规性决定4件，集中修改法规44件，废止法规6件，废止决定决议24件；批准武汉市和“一州两县”报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例44件。

引领和推动科学发展跨越发展

现代意义上的立法，应该是一项“阳光下的民主事业”。立法，作为体现我省民主政治建设的一个侧面，虽然它并不尽完美，有待进一步加强和完善。然而，回首5年的立法实践，我们仍然可以实实在在地感受到我省民主法制建设的巨大进步，用立法引领和推动了湖北科学发展跨越发展。

通过立法，凝聚共识，协调、平衡各方面的利益关系，形成合力共推改革发展。法具有规范、引导、教育和保障等多项功能，经济社会发展阶段不同，需要立法发挥作用的着力点有所不同。因此，必须深化对法规功能性的认识，着力发挥立法对改革发展的引领和推动作用，始终在全省工作全局中谋划与推进立法工作，通过制度设计贯彻落实经济社会发展的重大战略决策和部署，在法治轨道上规范和推进各项工作。2012年9月4日，在第十八次全国地方立法研讨会上，刘友凡副主任讲述了这样一段经历：2007年，武汉城市圈被确立为资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，这是国家促进中部地区崛起、推动区域协调发展的重大战略部署。但试验区获批伊始，各方面还存在一些顾虑，有人担心在湖北这样一个“发展不够充分”的省份搞“两型社会”建设，会增加发展成本，延缓发展进程。“面对部分人的认识误区，我们感到有必要纠正过去依靠‘牺牲环境、滥耗资源’来换取高速发展的老路子，通过立法，统一认识、坚定改革信心，协调、平衡改革发展中各方面的利益关系，使大家形成合力，共同推进改革发展。”刘友凡说。省人大常委会按照省委统一部署，根据全省经济社会发展需要制定了一批重要法规，在发挥立法引领和推动改革发展方面进行了探索。一是立法选项紧扣导向性，坚持事关经济社会全局的优先、保障和改善民生的优先、创新社会管理的优先。二是法规条文注重引领性，通过立法的制度设计和创新，破解制约改革发展的突出问题。三是引领与规范并重，不可偏废。与此同时，在“立法先行”中正确把握“超前立法”的“度”，妥善处理法律规范的前瞻性与现实性、倡导性与规范性、原则性与可操作性的关系。先后制定了构建促进中部崛起重要战略支点条例、武汉城市圈“两型社会”综合配套改革试验促进条例、优化经济发展环境条例等重要法规，为地方经济社会发展提供了强大的牵引力。

完善经济领域立法，促进经济又好又快发展。经过多年的立法实践，我省经济立法成效显著，但仍有进一步提升的空间。针对发展中不平衡、不协调、不可持续的问题，以推动经济发展方式转变和产业结构调整为主线，先后制定了企业国有资产监督管理条例、城乡规划条例、农村土地承包经营条例、建筑市场管理条例、著名商标认定和促进条例、信息化条例、渔港渔船管理条例、高速公路管理条例等9件法规。企业国有资产监督管理条例是省级出台的第一部国资地方性法规，有利于完善我省国有资产监管体制，增强国家出资企业活力和整体竞争力，提高国有资本运营质量，实现国有资产保值增值，从本质上讲是一部改革条例、发展条例、服务条例。国务院国资委以文件形式转发全国，省内外作出积极评价。

坚持民本理念，以保障和改善民生、加强和创新社会管理为重心，强化社会领域立法。要做到良法善治，必须坚持“为民立法”。正是秉持这一宗旨，立法遵循经济社会发展的规律，顺应改革发展稳定的要求，反映人民群众的愿望和期待，凝聚了民心，汇集了民智，使地方性法规拥有了最广泛的社会基础和民意基础。先后制定了就业促进条例、法律援助条例、农村扶贫条例、流动人口服务与管理条例等法规。国家扶贫办领导批示制定农村扶贫条例“是一个突破”，我省扶贫法制建设经验在全国农村扶贫工作会议上获得好评。

把立法质量作为核心追求

中国特色社会主义法律体系的形成不是立法任务的完成，更不是立法活动的终结，也给地方立法提出了新的更高的要求。大思想家亚里士多德认为，法治的要义二个方面不可或缺：一是已有的法律得到普遍服从，二是大家所遵从的法律是良好的法律。省人大常委会不断加强和改进立法工作，把提高立法质量作为核心追求，立法彰显了民意。“提高立法质量是立法工作永恒的主题。只有提高立法质量，才能使制定的法规立得住、行得通。”省人大常委会副秘书长、法规工作室主任王亚平说。

拓宽法规草案起草渠道。改革开放以来，地方立法任务艰巨，工作浩繁，所有的法规草案都由人大及其常委会的工作部门起草，并不现实，曾经通行的做法是由具有执法主体资格的政府部门提供草案。这种做法可能造成“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”，为公众所诟病。鉴此，省人大常委会注重发挥立法的主导作用，积极探索多元化的法规起草机制，先后委托中南财经政法大学、湖北经济学院起草了武汉城市圈“两型社会”综合配套改革试验促进条例和湖泊保护条例等法规草案的专家建议稿。这一公众参与立法有效形式，对于推动开门立法，打破部门立法话语权过多，提高立法质量无疑大有裨益，引来好评如潮——“立法走向民间的创新”，“公共立法中的第三方身影”，“让我们从法律的起点看到了民意、从公权力的源头看到了民主”。

注重立法后评估。法来源于社会实践，也必须接受社会实践的检验。立法后评估通俗说法是为“法”做“体检”，也习惯性地称作“立法回头看”，目的在于更好地实施、修改完善被评估的法，并从中总结经验，为开展相关立法提供借鉴和指导。适时开展立法质量评估，是检验立法质量、提高立法水平的有效措施。省人大常委会组织了市容环境卫生管理条例、实施职业教育法办法的立法后评估工作，评估在对象上着重对若干重要制度的合法性、科学性、廉洁性进行评估，重点突出，针对性强。在方法上采取主管部门自评、委托第三方机构评估、人大调研评估相结合。委托武汉大学、中南财经政法大学作为独立第三方进行评估，人大从“评估者”到“组织者”的角色转变，无疑提高了立法评估的专业性、客观公正性。2012年11月1日，省人大联合召开理论研讨会，就构建促进中部地区崛起重要战略支点条例、优化经济发展环境条例、湖泊保护条例三部重要地方性法规的功能定位、实践意义、立法工作经验、立法技术、贯彻实施等进行理论研讨“回头看”，收效较好。

开展法规清理。为适应形成法律体系和贯彻行政许可法、行政强制法的需要，有关工作机构于2009年、2010年和2011年对省本级有效的全部地方性法规进行了三次集中清理，采取集中“打包”修改方式，及时修改废止了一批与经济社会发展不适应、与上位法不一致、与同位法不衔接的法规和法规性决定，解决了法规中的“硬伤”。对清理中提出的需作全面修改的法规，区分轻重缓急，纳入年度立法计划逐年安排修改。

科学民主立法求共识

时代需要良法，人民呼唤良法。而良法的诞生，最根本的是立法理念正确、立法科学、立法民主。立法是一个利益博弈的过程，不同利益群体通过博弈、妥协、让步，最终达到兼顾各方利益的平衡点，形成妥协，达成共识。省人大常委会始终坚持以人为本、立法为民，深入推进科学立法、民主立法，使立法过程成为关注民生、凝聚民心、汇集民智的过程。

建立符合实际、科学合理的立法体制机制程序。2008年换届伊始，主任会议通过了《关于进一步加强和改进立法工作的意见》，从立法调研论证、法规草案起草、提前介入等9个方面提出改进措施，明确了有关部门和机构在立法程序各环节的职责、重点和工作要求。同年，法规工作室出台了立法调研工作规程、法规修改工作规程，使立法服务工作进一步制度化、规范化。2011年，有关工作机构制定了《关于加强和改进立法协调工作的意见》和《关于进一步加强省本级地方性法规配套规范性文件制定工作意见》，使立法协调和配套规范性文件的制定有据可依、有章可循。通过健全完善相关制度，推进了立法组织协调工作规范化、制度化。

形成了保障人大代表在立法工作中依法行使职权机制，立法决策的科学性、民主性显著增强。在立法过程中，高度重视人大代表关于立法工作的议案，邀请人大代表参与立法调研、座谈和列席常委会会议，认真吸收人大代表的意见和建议，保障人大代表参与到立法工作的各个环节。与此同时，认真执行统一审议制度和审次制度，对于法规关系复杂、分歧意见较大的法规案，认真进行研究论证，最大限度地取得共识。

卢梭说过：“明智的创制者并不从制定良好的法律本身着手，而是要事先考察一下，他要为之而立法的那些人民是否适于接受那些法律。”既然要民众适于一部法，那么立法机关及立法者就不能“闭门造车”，应让民众充分参与。因此，拓展立法调研、听证会、公布法规草案等多种方式方法，不断扩大公众对立法工作的有序参与，成为省人大常委会立法追求。

——深入开展立法调研。制定湖泊保护条例，分部门、分地区、分对象召开了20多场座谈会，实地考察了梁子湖、洪湖、东湖等湖泊的保护情况。制定农村扶贫条例、农村土地承包经营条例等法规，常委会领导率队走村串户、深入田间地头征求基层干部、农民的意见。耕耘必有回报，省领导对构建战略支点条例、武汉城市圈条例、湖泊保护条例等立法调研报告作了重要批示，其中武汉城市圈立法调研报告获省委优秀调研报告二等奖，为省委决策和立法提供了依据。

——公开法规草案开门征求意见。公开法规草案同时，公布立法的必要性、立法依据、立法过程等背景资料。为了引导公众参与，组织媒体对重点难点问题进行宣传报道，对热点问题进行解读，并在省人大网站开设“立法论坛”，与公众交流互动。2009年，就业促进条例草案修改稿在媒体全文公布以后，社会反响热烈，网站浏览量30多万人次，提出意见建议461条，综合采纳吸收近100条意见，作了21处修改。常委会会议分组审议时，荆楚网进行现场直播，其他媒体进行了录播。法规通过后，法规工作室负责人和有关专家还做客荆楚网进行解读，社会效果良好。

——涉及群众切身利益的重要立法举行听证会。这是近些年地方人大推进科学民主立法的一项重要举措，省人大常委会曾于2003年、2006年先后两次组织立法听证，效果很好。2008年3月,实施药品管理法办法草案提交常委会会议审议，由于条例关系到群众用药的合法权益和身体健康等一系列社会普遍关心的热点、难点问题，6月10日举行了立法听证会，邀请了23名听证陈述人和8名旁听人,多家新闻媒体对听证会进行了报道。

——设立立法基层联系点。省人大常委会在科学民主立法方面进行不懈探索，2008年11月14日，适时召开了立法基层联系点工作会议，正式建立立法基层联系点。首批9个立法基层联系点涵盖众多行业，体现了较广泛的代表性；遍布各地，也体现一定的综合性，所提意见、建议鲜活生动，为地方立法提供了有益的参考。

——发挥立法顾问组和专家学者的作用。所有的法规草案都征求立法顾问组和有关专家学者的意见，组织立法顾问组成员参加立法调研和法规修改，对专业性、技术性较强的法规召开专家论证会，常委会会议审议通过的法规有三分之一经过专家论证。（丁爱萍）