在学习习近平总书记全国人大成立60周年和建国65周年重要讲话中，笔者结合人大工作重点是地方人大立法工作实践，谈点体会和认识。

落实十八届三中全会战略部署，确保重大改革于法有据。党的十八届三中全会提出的一系列改革举措和任务，有许多涉及立法工作。适应经济社会发展和民主法治建设需要，审议和通过一批重要立法项目。紧紧围绕党和国家工作大局，有针对性地加强重要领域立法。党的十八届三中全会明确提出，维护宪法法律权威，进一步健全宪法监督机制和程序，完善规范性文件合法性审查机制，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。积极推进科学立法、民主立法，不断改进立法工作。继续在完善立法体制机制，推进科学立法、民主立法方面进行有益探索。去年全国地方立法研讨会以来，有立法权的地方人大及其常委会认真学习贯彻十八届三中全会精神，依法行使宪法法律赋予的立法职权，为引领推动本地区全面深化改革和促进经济社会发展作出了积极贡献，也对全国人大及其常委会开展立法、监督等工作给予了有力配合和支持。

推动立法工作与时俱进和创新发展，必须切实贯彻习近平总书记在9.5重要讲话中就立法工作提出的明确要求，准确把握新形势下加强和改进立法工作的着力点，从全局和长远上来谋划和推进立法工作，努力将立法工作提高到一个新水平，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。着力发挥立法的引领和推动作用。立法作为法治建设的首要环节，既是调节社会利益关系的重要方式，也是化解改革风险、推动改革深化的有效途径。进入全面深化改革的重要时期，立法的功能应从注重总结实践、提炼经验转变为重视引领、增强前瞻。发挥立法的引领和推动作用，就是强调注重运用法律手段调整利益关系，确保党的政策主张成为全社会一体遵循的法律规则；就是强调注重从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，把做好顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展。

发挥立法的引领和推动作用，关键是实现立法与改革决策相衔接，坚持在法治框架内推进改革。目前，各地区各部门都希望在深化改革上有所突破。需要注意的是，无论是面上推进，还是点上试验，都要依法进行，做到于法有据。地方在研究改革方案和改革举措时，应当吸收立法部门的同志提前介入、全程参与。要为在法治框架内推进改革多出主意、多想办法。要更加注重从法律制度上进行顶层设计，努力使党的主张通过法定程序转化成国家意志，推动中央重大决策部署贯彻落实。要对全面深化改革与加强法治建设的关系进行深入研究，对立法工作的重点内容、工作机制、方式方法以及重大立法项目进行深入研究，研究解决好现行法律与改革实践之间的关系，保证改革在法治的轨道上积极有序进行。对各方面、各地方提出的改革举措和创新需求，要从立法上积极研究可行路径和解决办法。凡是改革方案对制定、修改或废止有关法律法规提出需求的，就应及时启动立法程序。实践经验比较成熟的，在法律法规中作出具体规定。实践经验尚不成熟、又需法律法规作出规定的，先作出原则规定，明确改革的基本方向和主要措施，边积累经验边修改完善。法律法规立改废的条件暂不成熟而实践又迫切需要的，可以建议有关方面提请全国人大常委会通过授权方式先行先试。总之，中央和地方的改革举措，需要制定、修改法律法规或得到法律授权的，要加强研究、及时启动，适时安排审议，确保重大改革于法有据、先立后破、有序进行。着力发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。立法是一项综合性很强的工作，历经立项、起草、审议、修改等各个环节，需要各相关方面共同配合，也不可避免地会受到各方利益的影响。充分发挥立法的引领和推动作用，必然要求在党的领导下发挥好人大及其常委会在立法中的主导作用，切实加强立法工作的组织协调。一要把握对立法决策的主导。抓好立法项目论证，对各方面提出的立法项目进行通盘考虑、总体设计、科学选择。对于争议较大但实践迫切需要的法律法规案，研究清楚后，及时果断作出决策，避免久议不决，防止部门利益影响立法进程。对于法案中法律关系比较复杂、分歧意见突出的问题，人大常委会要加强与有关方面的协商沟通，妥善解决重点难点问题。要始终坚持党对立法工作的领导，对于重大立法事项，要及时由人大常委会党组向中央或地方党委请示汇报。二要把握对立法起草的主导。涉及综合性、全局性等重大事项的法律法规案，可由人大有关专门委员会和常委会工作机构组织起草。对专业性较强的法律法规案，可以委托有关专业单位研究起草。对其他方面组织起草的法律法规案，人大有关专门委员会、常委会法制工作机构要加大起草督促力度，提前介入调研起草工作，加强立法协调协商。建立制定配套法规时限制度，努力推动配套法规与法律同步起草、同步出台、同步实施。三要积极发挥人大代表作用。建立健全人大代表议案、建议与制定立法规划和立法工作计划、制定和修改法律法规衔接机制，认真研究采纳代表议案提出的相关建议，拓宽代表参与立法工作渠道，更多吸收人大代表参与调研、审议等立法活动，探索人大代表跨级、多层参与立法工作制度化，增加代表大会审议通过法律法规案的数量，充分发挥人民代表大会的立法职能。与此同时，要充分调动各方面的立法积极性，建立健全立法事项征询社会公众意见制度，完善公民、社会团体、企业事业组织直接提出立法建议机制，以及社会公众意见采纳情况反馈机制，提高公民参与立法实效。着力提高立法质量。立法质量直接关系到法律实施的效果。

习近平总书记指出，不是所有的法都能治国，不是所有的法都能治好国。着力提高立法质量，首先要求我们坚持正确的政治方向。随着国内外政治形势的变化和经济社会的发展，立法面临的形势日益复杂，立法工作的政治性日益突出，不论是涉及国家安全、体制改革、制度调整等重大、敏感问题，还是涉及改善民生、维护社会公平正义等社会公众切身利益问题，都要求我们具有高度的政治敏锐性，善于从政治上观察问题、分析问题、处理问题。还有一条，就是要树立战略思维，将立法工作放在党和国家工作大局中思考，放在国际国内发展的大环境中审视，不能就法论法、就事论事，不能只顾眼前、不看长远，这样才能做到深谋远虑、方向明确。着力提高立法质量，要求我们积极创新思维，牢固树立适应新形势新任务的立法理念。一要坚持以人为本。立法要从过去注重“立权”转变为更加重视“立责”，从过去注重维护公权转变为更加重视规范公权、保障私权、尊重人权。要坚持立法为民、问法于民，从民意中汲取立法的动力和营养，切实把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，切实保障和改善民生，努力维护社会公平正义。二要坚持质量第一。要在立法的精细化上多下功夫，重点围绕增强法律的可执行性和可操作性，着力提高立法的科学性、针对性、有效性。要积极探索立法规律，完善立法工作机制，强化立法前论证、立法中调研、立法后评估等各个环节的工作，特别是要在加强立法调研、充分听取各方面意见上做好文章。在法律规范设计上，必须坚持从实际出发，坚持辩证思维，坚持两点论，从两面看问题，做到合理可行，确保能够落实到位，不能仅从良好愿望出发，更不能偏颇。要科学划定好各种边界，实现权利与义务、权力与责任的统一，实现理想与现实、创新与可行的统一。三要坚持与时俱进。立法既要总结经验、巩固成果，更要引领改革、推动创新。立法观念上要与时俱进，立法方式上要与时俱进，制度设计上更要与时俱进。要积极把握不同发展阶段的特征，妥善处理法律规范的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性和可操作性的关系，使法律更好地适应全面深化改革和经济社会发展的现实需要。四要坚持重在引导。法律规范同时具有规范、保障、惩罚、引导等多方面功能。面临新形势新情况，要综合发挥法律规范的各种功能，特别是要强调发挥法律制度的引导功能，使法律成为经济可持续发展、社会全面进步的助推器。提出发挥立法的引领和推动作用，就是充分体现重在引导的要求。

完善立法体制机制，是推进科学立法、民主立法，提高立法质量的重要保障。贯彻党的十八大和十八届三中全会精神、落实全面建成小康社会和全面深化改革的各项部署，既需要做好相关法律法规的立改废释工作，又需要按照推动人民代表大会制度与时俱进的要求，完善立法体制机制。地方人大的同志对立法法修改十分关注，很多同志都参加过立法法修改座谈会和立法调研等活动，提出了许多很好的意见。完善立法体制机制是一个长期的过程，也可以说是永远在路上，要坚持成熟一点完善一点，逐步向前推进，不要急于求成，也不能脱离实际。立法法修改完成后，还要继续开展探索，推动立法体制机制不断趋于完备。

多年来，地方人大积极创新立法工作机制，探索改进立法工作的方式方法，积累了许多有益的经验。建立立法联系点，设立立法顾问组、专家咨询库、立法咨询基地，组建多方面参加的课题组起草法规案，尝试以多种形式委托起草法规案，建立立法信息网络，向社会公开征询立法项目，召开多种形式的立法听证会、论证会，制定立法技术规范，分专业有重点地吸收代表参与立法工作，争议条款实行单独表决，建立保障法规实施的督促机制。这些探索和创新，有力地推动了地方立法工作，也为改进国家立法工作提供了有益借鉴。在修改立法法过程中，尊重地方、基层的首创精神，总结立法法实施以来地方人大在创新立法工作机制方面积累的好经验，尽可能将一些实践证明较为成熟的做法规定到立法法中。有些立法条件尚不成熟的，还可以在今后工作中继续探索完善。继续推动立法工作机制改革创新。实践证明，改革创新既是突破经济社会发展瓶颈、解决深层次矛盾和问题的根本出路，也是开创立法工作新局面的必由之路。面临新形势新情况新要求，不论是国家立法工作，还是地方立法工作，都要解放思想、实事求是、与时俱进，推动立法工作机制改革创新。一要进一步完善立法工作格局。坚持党对立法工作的领导，增强地方人大在立法工作中的主导作用，发挥政府及其部门在立法中的重要作用，吸收人大代表、专家学者、企事业单位和人民群众共同参与立法工作。加强人大对立法工作的组织协调，综合性、全局性的重要法规案，可以由人大有关专门委员会或常委会工作机构组织起草。要加强立法协调，理顺各部门各工作环节之间的关系，及时解决立法中的重大分歧。二要进一步完善立法工作机制。完善立法项目论证、法规案出台前评估和立法后评估制度，完善法规草案向社会公开征求意见机制和公众意见采纳情况反馈机制，健全代表参与立法调研、论证、评估和法规草案审议工作机制，完善立法审议机制、科学合理地确定统一审议制度和审次制度，健全法规清理、报批法规和规范性文件备案审查机制。增强立法工作的系统性和协调性，适应不同立法需求和任务，综合运用多种方式，保证法律体系的和谐统一和各项制度之间的协调衔接。三要进一步创新立法工作方法。加强和改进立法调研工作，努力探索新的调研方式和方法，探索建立听取、收集基层立法意见的经常性渠道，综合运用蹲点调研、跟踪典型案例、暗访、随机访谈、问卷调查等多种调研方法，多层次、多方位、多渠道了解真情、实情，找准立法的重点、难点，为立法掌握第一手资料，使立法工作真正接地气，为立法决策奠定扎实基础。

改革创新立法工作机制，要注意把握两点：一要坚持在法律框架和职权范围内进行，不能越权、越位，这是底线。依法立法，始终是前提和基础。要坚持运用法治思维方式思考、谋划和推进立法工作，以带动社会各方面尊重并维护法律的权威。习近平总书记关于改革要于法有据、先立后破、有序进行的深刻论述，不仅为我们把握立法与改革的关系提供了重要指引，也为我们改革创新立法工作机制提供了重要指引，我们要认真学习领会、深入贯彻落实。二要坚持从地方实际出发，突出地方特色。我国实行统一分层的立法体制，不同层级的立法权限和立法事项不同，各地经济社会发展水平不同，情况千差万别。因此，地方在改革创新立法工作机制过程中，一定要立足于本地的实际，务求取得实效，要努力形成与自身立法工作、立法需求、立法特点相适应的立法工作机制。(长阳土家族自治县人大常委会办公室  徐斌)

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