龚良柏 郑文金

2007年3月29日，湖北省十届人大常委会第26次会议通过的《湖北省农村公路条例》，自6月1日起施行。本文对条例的几个主要问题予以解读，谨供参考。

俗话说：“要致富，先修路。”农村公路是县道、乡道和村道的总称，与农村经济发展、群众生活关系极大，是农村最重要、最基础的公共设施。近几年，国家高度重视农村公路在社会主义新农村建设中的作用，实施“通达”、“通畅”工程和“五年千亿元规划”，从2006年起连续5年共投资1000亿元修建农村公路。在国家政策的带动下，我省农村修路的积极性高涨。据悉，仅2006年，全省新增通村水泥(沥青)路2.3万公里，比计划多建1.3万公里，解决了5155个行政村不通水泥(沥青)路的问题。农村公路的快速发展，在一定程度上缓解了农民“行路难”问题，同时也呼唤加强立法，解决我省农村公路发展中存在的深层次问题，进一步加强建设、养护和管理，促进我省农村公路又好又快发展，造福百姓。

2003年起，我省有关部门积极开展农村公路条例的调研、论证和起草工作。2006年10月，省政府常务会议原则通过了《湖北省农村公路条例(草案)》，提请省人大常委会审议。今年3月，省人大常委会二审后高票通过了《湖北省农村公路条例》，这是我国第一部全面规范农村公路工作的地方性法规，标志着我省农村公路发展步入法治化、规范化轨道。

关于责任主体

农村公路建设、养护和管理责任主体是否明确、合理，直接关系到农村公路建设和养护管理的正常开展。应该说，公路法对公路责任主体的规定是比较明确的。如公路法规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作”;“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作”。但公路法未将村道纳入调整范围，需要通过地方立法解决这一问题。因此，根据有关规定以及我省的实际情况，确定村道的建设、养护和管理主体，是条例的重点、亮点，也是一个难点。

草案第4条规定：“村民委员会在当地人民政府指导协调下，负责村道的建设、养护和管理。”在审议、调研中，一些常委会委员、专家以及有些地方对该条的意见比较集中，有的认为村委会是自治组织，由其管理村道没有法律依据；有的认为建设、养护和管理村道是交通主管部门的职责，不应交给村委会；还有的专家建议可否委托村委会管理村道。经研究，依照村委会组织法，村委会是群众性自治组织，主要负责办理本村事务、调整民间纠纷等，其管理公共事务的能力、手段比较有限。如果由村委会管理村道，既缺乏依据，现实中也很难落实，影响法规的实施。而交通主管部门具备与村道管理相适应的组织、人员和工作经验，如各市县普遍设有公路局(段)，有专门的公路管理人员。如果由交通主管部门或其授权的公路管理机构具体负责村道的管理工作，更符合实际，国务院办公厅《关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》(国办发［2005］49号)也有类似的规定。对于村道的建设和日常养护，考虑到村道的里程长、工作量大，加上农民修路的愿望迫切、时间紧，可由村委会在交通主管部门的指导下负责。这样可以发挥“两个积极性”，一方面，可以发挥村委会贴近基层、群众基础好的优势，大力推进村道建设，加强日常养护;另一方面，由交通主管部门进行必要的指导、帮助，可以保证村道建设和养护的质量。据此，条例草案第4条相应修改为：“村民委员会在县级人民政府及交通主管部门、乡(镇)人民政府指导帮助下，做好本村村道建设和日常养护的组织实施工作。”

关于农村公路建设

草案第二章根据公路法，并结合我省农村公路发展的实际，对农村公路的规划和建设作了具体的规定。在审议、调研过程中，主要集中在两个问题上。

一个是关于农村公路征地补偿。草案第11条规定：“通村公路建设需使用属于农民集体所有土地的，由乡级人民政府或村民委员会协调解决。占用农民承包地的，应当依法给予经济补偿，或由发包方适当调整土地。”在审议时，有的委员提出，农村公路用地应由国家相关法律法规予以调整，建议删除该条。也有的委员建议，占用土地必须依法补偿。在调研时，有的地方提出，农村公路资金有限，加上被征地农民往往是修路受益者，条例对土地补偿可否回避，不作规定。经研究，条例应当规定征地补偿制度，保障被征地农民的合法权益，但考虑到公路法、土地管理法以及刚通过的物权法对土地补偿已作规定，为保持条文的简洁，条例修改为：“农村公路建设涉及土地征收、征用补偿的，依照有关法律法规的规定执行。”

一个是关于村道的施工许可。常委会审议时，有的委员提出，除县道、乡道外，村道也要实行施工许可。经研究，县道、乡道的施工许可是公路法设定的。地方性法规设定行政许可应当从严，可设可不设的，原则上不设。村道的技术等级相对较低，可减少审批手续，不设新的施工许可。但为保证村道符合农村公路规划，并加强村道的养护管理，有必要报乡镇人民政府备案。因此，条例第13条规定：“村道建设项目的施工应当报乡（镇）人民政府备案。”

关于养护和管理

农村公路的养护和管理是农村公路安全、畅通的重要保证，也是一项长期而艰巨的工作。据悉，有的省市由于农村公路的养护管理未跟上，少数地方出现了“一年建、二年修、三年丢”的现象。因此，条例强化了农村公路的养护和管理。

在养护方面，根据国务院《关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》的精神，条例要求坚持专业养护与群众养护相结合、常年养护与季节性养护相结合，并明确了多种养护方式。如对等级较低、自然条件特殊、养护困难的农村公路，可以委托国道、省道养护单位养护，也可以采取一体化招标等方式进行养护。对乡道、村道的日常养护，可由群众性养护组织进行，也可采取个人或农户分段承包等方式进行。在实践中，农户对承包路段进行日常养护，既不影响农业生产，又有一份稳定的收入，效果比较好。

在管理方面，条例对当前农村公路管理中的突出问题予以重点规范。一方面，条例加强对超载的管理。农村公路的技术标准相对较低，一旦重型货车通过，很容易受到损坏。在调研中了解到，有的地方在村头的公路两旁修筑水泥墩，只容许农用车通过。这种方法对保护村道比较管用，但在一定程度上影响了农村公路作用的充分发挥。为此，条例第26条规定：“超过农村公路限定荷载标准的车辆不得擅自在农村公路上行驶。确需行驶的，必须经县级人民政府交通主管部门批准，并按照要求采取有效防护措施。”这样，除了公路法规定的县道、乡道外，在村道上超限行驶的车辆也应当报县交通主管部门批准，这也是本条例唯一新设的行政许可，很有必要。需要指出的是，这里的“超过农村公路限定荷载标准”和“超载”不同。前者指车身及所载物品超过公路的荷载标准，损坏公路路面;后者指车辆载人超过核定的人数或者载物超过核定的载重量，影响交通安全，二者并无必然联系。

另一方面，在村道上划定建筑控制区。为保障公路的安全、通畅，同时保证沿线居民的生命财产安全，公路法禁止在建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物。调研中，有的地方建议对村道的建筑控制区也作出明确规定。条例第25条规定：“村道两侧边缘起向外延伸不少于3米的范围为建筑控制区”，由县级人民政府划定并向社会公告;“除公路防护、养护需要外，禁止在村道建筑控制区新建、扩建建筑物和地面构筑物。”据此，县级人民政府应当划定村道边缘起不少于3米的范围为建筑控制区并向社会公告；在建筑控制区内，不得新建、扩建建筑物、地面构筑物，但改建建筑物、构筑物不在禁止之列。

关于农村公路资金

资金在农村公路工作中至关重要。可以说，没有资金，农村公路的建设、养护和管理就无从谈起。现实中，我省一些地方的农村公路因为缺少资金，造成养护不及时或者无力养护，有些甚至擅自设卡乱收费，亟待建立稳定的农村公路资金筹集机制。

常委会审议时，委员们对资金问题也备加关注。有的委员提出，农村公路建设是基础设施建设和公益事业，投资主体应当是政府，不宜由群众集资或投工投劳。经研究，现阶段国家财力比较有限，农村修路的积极性又高，农村公路资金筹措以政府投资为主，同时吸收社会各方面广泛参与的做法，比较符合我省实际。

为了明确政府在农村公路资金投入中的职责，条例在两方面作了规定。在建设资金方面，条例第28条规定：“省人民政府对列入省级农村公路建设计划的建设项目实行定额补助。县级人民政府应当相应安排配套补助资金，并与省安排的定额补助资金同步到位。”目前，通村水泥路每公里约需17万元，其中省政府安排定期补助资金10万元，县政府安排配套资金1万元，其余6万元通过“一事一议”以及社会捐资等方式筹集,实际上以政府投资为主。在养护管理资金方面，条例要求省交通主管部门按照国家规定并结合县（市）经济发展状况，统筹安排农村公路大中修资金，避免“一刀切”。同时，要求县政府安排日常养护资金。草案规定：“非列养的农村公路养护管理资金由县级人民政府按照每年每公里不低于一千元的标准筹措安排。”审议时，常委会组成人员对此争议较大。有的认为，条例写明具体金额，操作性强，有利于资金落实到位;也有的认为，条例不宜过细，特别是随着经济社会的发展，每年每公里1000元可能难以满足日常养护需要，建议不涉及具体金额，仅作原则规定。根据审议意见，条例相应修改为：“县级人民政府应当根据省人民政府的规定，按照每年每公里一定数额的标准，安排乡道、村道的日常养护管理资金，并列入本级财政预算。”据此，县级人民政府应按一定标准安排日常养护资金，并列入本级财政预算;具体标准由省人民政府规定。

同时，条例对其它筹集方式作了规范和调整，实现资金渠道的多元化。一方面，对采用“一事一议”的，予以严格控制。条例第30条规定：“村民委员会采取‘一事一议’筹资筹劳的方式筹集村道建设、养护资金，应当遵循村民自愿、量力而行的原则，并按照有关法律法规的规定办理。”条例这样规定，既规范了农村公路建设、养护中的“一事一议”，保护了村民的切身利益，又符合去年我省通过的《湖北省农民负担监督管理条例》的原则、精神，保持法规之间的衔接。另一方面，鼓励社会捐款。条例第31条规定：“鼓励社会、企业事业单位和个人捐款用于农村公路建设、养护和管理;对做出突出贡献的，由县级以上人民政府予以表彰。”实践证明，对单位、个人予以表彰，授予荣誉称号，可以有效调动社会捐资的积极性。

关于法律责任

鉴于公路法等对有关县道、乡道的违法行为已有相关的处罚规定，条例“法律责任”一章侧重于有关村道的违法处罚，加强对村道的管理。一是对擅自在村道上超限行驶的，责令停止违法行为，并处500元以上5000元以下罚款。按照公路法，在公路上擅自超限行驶的，可处3万元以下的罚款。条例相对减轻处罚，既保持一定的威慑力，又符合村道的实际，能执行到位。如果超限造成村道损害的，依照条例第33条，还要依法承担民事责任。二是对在村道建筑控制区新建、扩建建筑物和构筑物的，责令限期拆除，逾期不拆除的，可以依法强制拆除。在修改过程中，拟对该条的执法主体等予以明确。后仅作原则性规定，主要考虑到拆除非法建筑物关系到相对人的重大利益，具体由谁执法、如何执法应当慎重，并与有关法律法规相衔接。三是对损坏、污染村道或者影响村道安全畅通的，或者损毁、擅自移动、涂改村道标志、擅自设置其他标志的，责令停止违法行为，限期改正。

此外，公路建设项目在规划、设计、施工、监理等环节发生违法行为，可能直接影响公路质量。因此，条例规定：“违反本条例规定，在农村公路建设中发生质量违法行为的，依法对相关责任单位和责任人予以处罚。”为规范农村公路资金的筹集和管理，条例还规定对强制集资、侵占、挪用和截留农村公路资金以及资金未按时到位等行为予以处罚。