张绍明　郑文金

农业生态环境是农业生产的基础。当前我省的农业生态环境不容乐观，工业“三废”和城市生活污水的超标排放，以及在农业生产过程中过度使用农药和化肥等，农业生态环境日趋恶化。据悉，全省已有1300万亩耕地被列入农产品产地环境警戒区，约占辖内可耕地的四分之一，严重威胁农业的可持续发展和人民群众的生命健康。省人大常委会于1993年通过的《湖北省农业环境保护条例》对加强农业环境的保护发挥了积极作用，但随着新形势下农业生态环境保护工作的发展变化，特别是随着近年来《农业法》的修订以及《农产品质量安全法》、《环境影响评价法》等相关法律法规的出台，亟需对该条例进行修订。

2003年7月，省人大常委会将该条例的修改列入五年立法规划。省农业厅作为起草部门，在认真调研、广泛征求农业环保专家、学者等方面意见的基础上，于2005年3月向省政府报送了修订草案送审稿。同年12月26日省政府常务会议原则通过了该修订草案，并提请省人大常委会审议。

审议时，有的委员提出，条例名称中“农业环境”的内涵过于宽泛，本条例主要是保护和改善农业生态环境。据此，将条例名称修改为《湖北省农业生态环境保护条例》。2006年9月29日，省十届人大常委会第23次会议以55票赞成、1票弃权的高票通过了《湖北省农业生态环境保护条例》，1993年2月13日省七届人大常委会第32次会议通过的《湖北省农业环境保护条例》（以下简称原条例）同时废止。

一、关于条例的执法主体

为体现立法的稳定性，条例修订草案第8条曾规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境保护工作实施统一监督管理”；“县级以上人民政府农业行政主管部门在职责范围内负责农业环境保护具体监督管理工作。”这样表述，与原条例的立法精神是一致的。

调研时，有的部门曾提出，《环保法》规定由环保部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理，而未将农业生态环境保护的职责赋予农业部门。《农业法》第八章为“农业资源与农业环境保护”，其中第65条、第66条规定了农业部门防治动植物病、虫、杂草、鼠害以及调查处理农业生态环境污染事故的职责。2000年省政府“三定”方案也规定，农业厅“负责保护农业生态环境、渔业水域生态环境和水生野生动植物工作”。同时，从实践看，1993年原条例出台后，农业部门有专门的机构，配备了专职或者兼职农业环境监察员，实际具体履行农业生态环境监督管理的职责。因此，条例规定，在环保部门依法实施统一监督管理的基础上，由农业部门负责农业生态环境的具体监督管理工作，实行分工负责、齐抓共管，比较可行。同时，有的委员提出，要突出农业部门的执法主体地位。据此，条例修改为：“县级以上人民政府农业行政主管部门在职责范围内负责农业生态环境保护具体监督管理工作；环境保护行政主管部门对环境保护工作实施统一监督管理。”与此相适应，条例在设定具体权力、职责时，力求环保及农业部门的职责清晰、分工明确，防止部门之间相互推诿或者重复执法。

二、关于工业污染和城市生活污染的防治

随着我国县域经济的发展和工业化进程的加快，工业生产中排放的废渣、废水、废气大量增加，对农业环境的影响很大。据统计，截至2000年，我国8000万亩以上的耕地遭受不同程度的大气污染。在我省，一些工矿区污染严重，周边的耕地无法从事农产品生产，必须予以修复。同时，城市生活污染也不容忽视。省内只有武汉等少数城市对生活污水予以处理，多数城市特别是一些县城的生活污水未经处理即直接排放到河道，对农业灌溉造成不利影响。

为减少、消除工业污染、城市生活污染对农业生态环境的影响，条例主要从三个方面作了规定。

一是加强对污水的监督与管理。污水对农业生态环境的污染主要表现在对农田灌溉水的污染，并由此引起对土壤的污染。土壤环境容量有限，土壤一旦被污染，不仅使农田生产力下降，还会严重威胁到人体健康。为此，条例一方面严格限制工业废水、城市污水的排放。条例第15条规定：“禁止向农田或者渔业水域排放不符合农田灌溉水质标准、渔业水质标准的工业废水”；“向农田灌溉渠道排放工业废水、城市污水的，应当进行无害化处理，保证其下游最近灌溉取水点的水质符合国家规定的农田灌溉水质标准。”据此，向农田、渔业水域、农田灌溉渠道排放工业废水、城市污水的，应当符合1992年《农田灌溉水质标准》、1989年《渔业水质标准》；如果其悬浮物、重金属等的含量不在标准值范围内，不得排放。另一方面，建立定期监测制度，要求农业部门对农田灌溉水的水质及灌溉后的土壤和农产品进行定期监测；对不符合农田灌溉水质标准的污水，应采取相应措施。

二是防止废气对农业的污染。工业生产中的大气污染物主要以二氧化硫、烟尘和工业粉尘为主。大量的含硫废气排入环境，形成酸雨，可造成农作物减产等。今年出台的《农产品质量安全法》规定：“禁止违反法律、法规的规定向农产品产地排放或者倾倒废水、废气、固体废物或者其他有毒有害物质。”据此，条例第16条规定：“向农业生产区域排放废气、粉尘或者其他含有有毒有害物质的气体”，如果超过排放标准，应予以治理。

三是防止固体废物对农业的污染。现在一些城市垃圾转移到农村，未予以处置或作必要防护；有的山沟内垃圾成山，堆积10余年，有害物质逐渐渗入地下，使地下水污染。因此，条例　加强对农田、农用水源及其他农用地的保护，第17条规定：“禁止向农田和农用水源附近倾倒、弃置、堆放固体废弃物或者其他有毒有害物质。在其他农业用地修建处置、堆存固体废弃物，必须符合国家环境保护标准，并征得当地农业行政主管部门同意。”

三、关于农业面源污染的防治

农业面源污染相对于有固定排污口的点源污染而言，是伴随着农业集约化的快速发展出现的新型污染源，主要来源于农作物秸秆、畜禽粪便等农业废弃物和化肥、农药、农膜等农用投入品。目前农业面源污染已成为我国、我省最为严重的污染问题之一。中华环保基金会会长曲格平表示，农业面源污染“在中国来得这么快，这么严重，令人震惊。中国化肥、农药的使用量已经到了一个极限，已到非治不可的地步。”

为有效扼制农业面源污染，条例根据污染源的不同，作了重点规范。

一是实行科学用肥。我国农民普遍存在重化肥、轻有机肥的观念，且施肥方法以表施和撒施居多。据悉，目前我国化肥平均施用量是发达国家安全施肥上限的两倍。这些化肥只有30－40%被有效吸收，其余60－70%进入环境，污染水体和土壤，造成土壤板结、丧失其功能等。为减少化肥对农业的污染，条例首先把好肥料的准入关。条例第11条规定：“对复混肥、配方肥、精制有机肥、床土调酸剂、植物生长调节剂的生产经营实行登记管理。”未经登记的，不得生产、销售和使用。其次，鼓励使用有机肥料。条例第9条规定：“农民和农业生产经营组织应当科学培育地力，增施绿肥、农家肥、土杂肥等有机肥料，合理使用化肥、微生物肥和土壤调理剂，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。”再次，向农民和农业生产经营组织提供作为肥料的城市垃圾、粉煤灰、污泥的，必须符合国家有关标准。否则，对提供者最高可处以5万元罚款。这里的标准主要是指1984年《农用污泥中污染物控制标准》和1987年《农用粉煤灰污染物控制标准》。

二是严格控制农药施用。据悉，我国是世界上最大的农药使用国。目前我国农药的过量施用在水稻生产中达40%，在棉花生产中超过了50%。许多被禁止的农药仍然在使用，不仅对环境造成损害，而且导致了在食品中的有害残留。为此，条例一方面鼓励使用高效、低毒、低残留农药和生物农药，推广应用农作物病虫草鼠害综合防治技术；禁止在蔬菜、瓜果、茶叶、中药材、粮食、油料等农产品生产过程中使用剧毒、高毒、高残留农药。另一方面，要求农业部门定期公布国家明令淘汰和禁止生产、销售、使用的农药品种目录，保证农民和农业生产经营组织及时了解国家相关政策，做到令行禁止。

三是推行农用废弃物的回收处理制度。目前，盛装农药的容器、报废农药和不可降解的农用薄膜等农用废弃物已成为农业生态环境的重要污染源。条例一方面鼓励使用环保型农用薄膜，另一方面要求对这些农用废弃物进行回收处理。条例修订草案曾规定：“盛装农药的容器和包装物，应当按照国家有关规定集中回收处理，使用者不得随意丢弃。”在调研中了解到，要解决农用废弃物这一难题，不能光要求农民不随意丢弃，关键还在于最后由谁来负责回收处理，为农用废弃物找到出路。目前我国生产者延伸责任制度尚未建立，必须充分发挥政府部门在废弃物回收处理上的职责。因此，条例明确规定：“县级以上人民政府及其农业、环境保护等行政主管部门应当设置相应的废弃物回收点，定期集中处理。”同时，考虑到回收处理还在研究探索阶段，条例授权回收处理的具体办法及相关的奖励措施授权省人民政府制定。

四是推进秸秆综合利用。在秋收季节，一些农民在收割完庄稼后，经常就地将秸秆点燃，狼烟四起。大量农作物的秸秆被焚烧，导致大量有机物不能回到农田，使农田生态系统的物质循环受到破坏，土壤肥力下降，影响农作物的产量。同时，严重时还对机场飞机起落和附近高速公路车辆行驶造成威胁。据报载，有一些机场因农民秋收后集中焚烧秸秆、能见度大幅下降，导致航班延误、飞机备降其它机场甚至关闭机场，造成很大损失。《大气污染防治法》第41条规定：“禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。”据此，条例第13条规定：“不得在机场、交通干线、高压输电线路附近和市、州人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆。”同时，规定农业部门应当推广秸秆综合利用技术，实行秸秆机械化粉碎还田、饲料开发、气化、微生物高温快速沤肥和工业原料开发等。

五是加强对养殖业的管理。养殖业是一些地区的支柱产业，也是农民创收、致富的重要渠道。但是，畜禽养殖时产生的粪便以及投肥养鱼也可造成水体污染。据悉，天门市某村畜禽养殖业发达，但因粪便随道排泄，未作处理，20多米处的地下水仍有异味，无法饮用。为此，条例加强对养殖业的管理，一方面，要求有关单位和个人“应当对粪便、废水和其他废弃物进行综合利用和无害化处理，达到国家或者地方标准后，方可排放。”另一方面，要求有关部门加强对水产养殖的监督和管理，从严控制投肥养殖行为，并明确禁止“在饮用水水源一级保护区内投肥（药）养殖”。这样规定，与今年刚修订的《湖北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》保持衔接。

四、关于农业生态环境保护的几项制度

条例在对工业污染、城市生活污染以及农业面源污染分别进行规范的同时，还建立了一些配套制度，保证农业生态环境保护落到实处。

一是建立农业生态补偿机制。有的委员提出，要建立农业生态补偿机制。随后调研中也了解到，目前一些剧毒、高毒农药，由于起效快，受到农民的青睐；相反，生物农药在短期内作用不够明显，价位相对较高，许多农民不愿买。因此，对剧毒、高毒农药，光靠法律禁止不行，而应在鼓励使用生物农药的同时，予以适当补偿，让使用生物农药的农民得到实惠，逐渐减少剧毒、高毒农药的施用。畜禽养殖废弃物和农作物秸秆的综合利用等也是如此，应适当运用经济杠杆，予以农业生态补偿，使这些措施得以真正落实，切实保护农业生态环境。因此，条例第5条规定：“建立和完善农业生态补偿机制。对畜禽养殖废弃物和农作物秸秆的综合利用、农业投入品废弃物的回收利用、生物农药和生物有机肥的推广使用等，逐步实行农业生态补偿。具体办法由省人民政府制定。”

二是推行农产品产地环境质量分类管理制度。对农产品产地环境质量实行分类管理，既是《农产品质量安全法》的要求，也是实行源头控制、保障农产品质量安全的重要手段。条例第10条规定，将农产品产地按照环境质量分为安全区、警戒区、污染区三类。其中，对安全区应当采取有效措施予以重点保护，防止污染；对警戒区应当开展综合整治，减少或消除污染；对污染区必须进行农业产业结构调整，避免农产品受到污染，“因污染严重不适宜农产品生产的，由人民政府依法调整土地用途”。至于农产品产地环境质量分类标准与技术规范，国家正在制定之中，故本条例未予涉及。

三是建立农业生态环境影响评价制度。2002年，为预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，我国出台了《环境影响评价法》，对规划和建设项目的环境影响评价内容、程序等作了具体规定。据此，条例围绕农业生态环境保护，建立了环境影响评价制度，防患于未然。一方面，申请涉及农业生态环境保护的农业新技术和农用化学新产品鉴定的，应当提供农业生态环境影响评价资料。不符合农业生态环境要求的，不得通过鉴定、推广运用。另一方面，建设项目对农业生态环境有直接影响的或者对省级以上重点保护野生植物生长环境可能产生不利影响的，建设单位提交的环境影响评价文件中，应当有农业生态环境影响评价的内容。建设项目的环境影响评价文件未经审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

五、关于野生动植物的保护

农业野生植物与人工培育植物的亲缘关系较远，是农业育种的重要物种基础，也是农业生态环境的重要组成部分。“杂交水稻之父”袁隆平成功培育出杂产水稻，即得益于1970年在海南岛一处沼泽地里发现的雄花败育的野生稻。

我省地处南北过渡地带，野生植物资源丰富。据悉，我省列入《国家重点保护野生植物名录》的野生植物共有50余种，宜昌橙、油菜、野大豆、莼菜等濒危农业野生植物名列其中。多年来，由于人们的过度开采，我省一些特有农业野生物种正濒临灭绝，如宜昌三峡地区的野生橙，目前仅存不到一百株；近年来一些日本商人以万元人民币左右一株的价格在湖北地区大肆收购野生兰草，使其数量锐减。为保护生物多样性，维护生态平衡，我国1997年施行的《野生植物保护条例》对野生植物的保护和管理作了较全面的规定。条例第22条主要从三个方面对农业野生植物进行保护。一是开展农业野生植物资源调查，建立资源档案，做到心中有数，并制定保护规划。二是加强保护、研究和利用，建立原生境保护区、异地保护园和种质资源库。一方面，坚持异地保护与原生境保护相结合，保护好野生植物及其生长环境。如果野生植物的生存环境受到威胁、难以进行原生境保护的，应及时予以异地保护。另一方面，也要鼓励和支持注重野生植物的科学研究和合理利用，特别是要加强种质资源库的管理，积极发挥其在作物育种等方面的作用。三是严格执行采集、购销和出口管理制度，禁止随意采集、侵占、购销或者破坏省级以上重点野生植物保护名录中的农业野生植物。同时，条例规定，对非法采集、侵占、购销、破坏省级重点保护农业野生植物的，“给予警告、责令停止违法行为，没收实物和违法所得，可并处1000元以上1万元以下罚款；造成严重后果的，处1万元以上5万元以下罚款。”对于非法采集、出售、收购、出口国家重点保护野生植物等行为，可依照《野生植物保护条例》予以处罚。

同时，条例还注重保护野生农业有益动物，维持农业生态平衡。以青蛙为例，众所周知，青蛙是捕虫能手，是农田的“卫士”。有人说，保护好100只青蛙，比撒用１公斤农药的杀虫效果好。但由于青蛙被大肆捕杀，农民为了对付害虫，只好大量使用农药。其实，我省已于1994年出台了《湖北省实施＜野生动物保护法＞办法》，明确保护省级以上重点保护野生动物以及有益的、有价值的野生动物。1996年省长办公会也审议通过了《湖北省重点野生动物保护名录》，共有19种青蛙和蟾蜍被列为省级重点保护动物，但这并未彻底改变野生青蛙不断遭到捕杀、食用的现状。

为防止青蛙等农业有益生物被捕杀，条例第23条规定：“各级人民政府和有关部门应当采取措施，加强对农作物害虫、害鼠天敌的保护。禁止猎捕、出售、收购、运输青蛙或者蛇等野生农业有益生物。”同时条例规定，违反规定的，没收实物和违法所得，可并处实物价值一倍以上八倍以下罚款。条例明确保护青蛙、蛇等有益生物并对违反者予以重罚，有利于进一步增强群众的保护意识，加大打击力度，刹住当前滥杀野生动物之风。

六、关于外来入侵生物的防治

据《楚天都市报》报道，2006年9月以来，武汉市的汤孙河中水葫芦疯长，50米宽的河道被堵得严严实实，水葫芦带上甚至可以站人，水流几乎停滞，与其相连的汤逊湖的10万吨鲜鱼面临着“翻塘”的危险。

水葫芦学名凤眼蓝，我国上个世纪50年代时为了解决猪饲料问题，从南美洲引进。水葫芦繁殖能力极强，会大量消耗水中氧气，加速水体富营养化，破坏农业生态环境。为治理水葫芦，每年政府部门都要出动大量的人员、设备进行打捞，劳民伤财。在我省，对农业生产造成危害的外来入侵生物，还有豚草、水花生等，每年给我省造成数亿元的损失。

为防止外来生物入侵、保障农业生态环境安全，条例从三个方面入手。一是把好引进关。条例依据《农业法》的有关规定，要求“从境外引进农业生物物种，引进单位或者个人应当提供经国家有关部门认可的引进物种环境影响风险评估报告，并按照国家规定履行审批手续。”同时，有关部门应当对引进物种的跟踪管理，防止其对农业生态环境造成危害。二是农业部门应当加强对农业外来入侵生物的监控工作，并组织灭杀。三是制定我省外来生物入侵的应急处理预案。2005年，根据国务院的统一部署，农业部已制定《农业重大有害生物及外来生物入侵突发事件应急预案》，建立了组织指挥体系，建立了预防和预警机制，并提供财力、人力、科技等方面的保障，这为我省结合实际出台应急处理预案提供了依据和参考。

我国农业当前正处在“爬坡”时期，可以说，我国农业和农村经济能否实现可持续发展，农产品质量能否得到保障和提高，与农业生态环境的保护息息相关。2005年世界环境日的主题为“营造绿色城市，呵护地球家园”。农业生态环境也是如此，需要人们的关爱和呵护。我们相信，条例出台后，通过社会各界的努力，我省的农业生态环境将得到改善，真正留住一方沃土，保持生物多样性，惠及千万人民。