文/滕鑫曜 陈超

2006年12月1日，省十届人大常委会第二十四次会议通过了经修订的《湖北省行政执法条例》。该条例自2007年2月1日起施行。

一

原《湖北省行政执法条例》（以下简称条例）于1999年1月由省九届人大常委会第七次会议通过。条例自施行以来，在规范我省行政执法机关的执法行为，促进依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益等方面发挥了积极的作用。近年来，随着我国行政法制建设的不断发展，与行政执法密切相关的《行政复议法》、《行政许可法》、《公务员法》等一系列重要法律相继出台，一些新的行政执法制度和理念也逐步建立和形成。2004年3月，国务院制定并发布了《全面推进依法行政实施纲要》，对行政执法提出了新的要求；2006年8月，全国人大常委会审议通过了《监督法》，对各级人大常委会监督行政机关的具体内容和方式作了明确规定。另一方面，我省行政执法领域还存在一些突出问题，如行政执法程序不规范、不完整；行政执法不作为、乱作为现象仍然比较严重；行政执法中仍然存在多头执法、多层执法；行政执法主体的自由裁量权过大；对垂直管理的行政执法部门的执法行为监督不力等。为了贯彻落实党和国家提出的全面推进依法行政、建设法治政府的要求，使条例与新出台的国家相关法律法规更好地衔接，进一步落实2005年省委人大工作会议关于加强行政执法监督的精神，解决好行政执法中一些带有共性的问题，亟待对条例进行修订和完善。

二

新修订的《湖北省行政执法条例》（以下称新条例）保留了原条例的名称、框架和主要内容，主要针对行政执法中的以下几个重点问题作了修改和完善。

（一）关于行政执法行为的规范

在行政执法过程中，由于各种利益驱动，行政不作为、乱作为现象较为普遍，不仅损害了行政相对人的合法权益，也影响了行政执法机关的形象和权威。为了进一步规范行政执法行为，新条例主要从以下几个方面对原条例进行了完善：

1、充实了行政执法的基本原则。行政执法的基本原则作为条例立法精神的体现，贯穿于行政执法活动的各个环节，对于全面规范行政执法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要的指导意义。新条例在原条例的基础上，注意体现相关法律、法规的基本精神和行政执法新的理念，对行政执法的基本原则重新规定为：“行政执法应当严格依照法定权限和程序,遵循公开、公平、公正的原则，文明执法、高效便民，提高执法水平。”

2、强调了行政执法的法定依据。新条例严格按照《立法法》对“法”的界定，将行政执法的依据限定为“法律、法规、规章”，并增加规定行政执法机关没有法定依据，“不得作出限制公民、法人和其他组织权利和增加公民、法人和其他组织义务的行为”。关于其他规范性文件是否作为行政执法的依据，在调研和审议中，各方均有不同意见。鉴于《立法法》对“法”已有明确界定，为保持与法律的一致性，新条例没有将其他规范性文件纳入行政执法依据之中。考虑到其他规范性文件在现实中大量存在，其目的是为了保障法律、法规、规章的具体遵守和执行，新条例专设一条，规定县级以上人民政府及其工作部门为保障法律、法规、规章的遵守和执行制定的其他规范性文件，“不得与法律、法规、规章相抵触”。

3、建立和完善行政执法制度和程序。新条例充分吸收了专家建议稿的执法、立法理念，着重通过建立和完善具体的执法制度和程序来规范行政执法行为，进一步增强了条例的科学性和可操作性。新条例规定了行政执法主体资格制度、罚缴分离制度、预警执法制度、回避制度、期限制度、执法争议协调制度等；同时还强调了行政执法应当严格遵循法定程序，如执法公示、出示证件、告知和说明理由、开具罚没票据和清单、建立执法案卷等。

4、合理限制行政执法机关自由裁量权的行使。针对一些行政执法机关滥用自由裁量权的问题，新条例规定，行政执法机关及其行政执法人员在法定的职权和幅度范围内行使自由裁量权，应当符合法定目的，排除不相关因素的干扰；所作出的行政处罚应当与行政相对人违法行为的情节轻重及具体情况相适应；所采取的执法方式应当必要和适当,可以采用多种方式实现执法目的的，应当采用对行政相对人权益影响较小的方式。

5、明确禁止行政乱作为和行政不作为。新条例有针对性地列举了行政乱作为和行政不作为的主要类型和表现，并设置了相应的法律责任。同时，还对行政执法经费的保障和罚没收入的管理进一步作出规定。一方面规定“行政执法机关的行政执法经费纳入财政预算，予以保障”；另一方面规定“行政执法机关的行政事业性收费和罚没收入，应当严格执行国家和省人民政府规定的收费和罚没收入收支两条线管理制度、罚款决定与罚款收缴分离制度，财政部门不得违规返还”，“任何单位和个人不得对行政执法活动下达或者变相下达罚款指标”。

（二）关于相对集中执法的规定

多头执法、多层执法，以及由此引发的执法冲突等，一直是行政执法中的突出问题。为解决这一问题，国务院先后就相对集中行政处罚权、实行综合行政执法试点作出了一系列规定。同时，我省一些地方也相继开展了综合行政执法、相对集中行政处罚和行政许可、减少行政执法层次的试点工作。新条例在修改过程中，在总结各地经验的基础上曾对此作了较为具体的规定。在审议以及公开征求意见过程中，虽然普遍认为关于调整设立综合执法机构的规定，有利于完善行政执法体制，解决多头执法、多层执法、执法扰民的问题；但也有部分常委会委员和有关部门认为，国家法律法规已对各政府部门的职能作了明确规定，调整设立综合执法机构，目前尚缺法律依据；还有的认为，目前执法部门之间的“综合执法”涉及行政管理体制和法定权限问题，在具体实施中困难较大，有待进一步探索，建议暂不作具体规定为宜。为了体现国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》精神，与国家有关规定相衔接，同时又要考虑到目前我省实际，新条例在充分吸收各方面意见的前提下，对此作出了原则规定：即“相对集中实施行政许可和行政处罚，调整设立综合执法机构，按照国家有关规定执行”。

（三）关于对垂直管理的行政执法机关的监督

在本省行政区域内，工商、质量技术监督等实行省垂直管理的行政执法机关是我省行政执法的重要主体之一。近年来，对其执法行为的规范和监督，已受到社会各界的广泛关注。新条例依据《宪法》、《地方组织法》和《监督法》的相关规定，并根据2005年省委人大工作会议关于要加强对具有行政执法职能的本级政府直属机构和上级人民政府垂直管理部门的监督的精神，结合近年来监督工作的实际，分别在第四条、第十条和第三十九条中，对实行垂直管理的行政执法机关的监督作出规定：县级以上人民政府“依法协助和监督设立在本行政区域内垂直管理的行政执法机关的行政执法活动”。“省垂直管理的行政执法机关的执法主体资格，由省人民政府登记，并向社会公告”。“县级以上人民代表大会常务委员会依法对本行政区域内的垂直管理的行政执法机关遵守和执行法律、法规、规章的情况进行监督。县级以上人民政府发现本行政区域内的垂直管理的行政执法机关的执法行为违法，应当向其提出改正建议；对不采纳改正建议的，当地人民政府应当向其上级机关反映，并提请依法实施监督”。

此外，按照《监督法》的有关精神，《新条例》在“行政执法监督”一章中，还增加规定了“实施行政执法监督的机关应当将行政执法监督情况向社会公布，并接受人民群众监督”，并删去了原条例中有关“个案监督”的内容。  

（四）关于法律责任

新条例在法律责任一章中，从以下几方面进一步作了细化和补充：一是区分了行政执法机关的违法行为和行政执法人员的违法行为；二是将行政执法机关及其执法人员的主要违法行为，作了较为详细的列举，并根据不同的违法情形分别规定了法律责任；三是重点针对行政执法人员的违法行为，增加了一些处理和处分的方式，如规定“行政执法人员有下列行为之一的，由所在机关予以批评教育，责令改正，或者暂停其行政执法工作；情节严重的，取消其行政执法资格，调离执法岗位，并由有关机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。此外，新条例还根据《公务员法》，规定“行政执法机关的领导成员在行政执法中因工作严重失误、失职，造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”。