郑文金

“三农”问题是当前关系我国经济社会发展全局的重大问题、突出问题。2006年12月1日，省十届人大常委会第24次会议通过了《湖北省农民负担监督管理条例》(以下简称条例)，自2007年2月1日起施行。据悉，该条例是农村税费改革后我国首部综合性的农民负担监管的地方性法规。条例围绕当前农民负担的新情况、新问题，加强农民负担监督管理工作，有利于进一步巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，成为“农民的维权武器、基层干部的尚封宝剑、涉农部门的高压电线”。下面结合立法调研、审议修改等情况，谈谈该法规的几个主要问题。

一、关于条例的调整范围

1994年5月12日通过、1997年12月3日修订的《湖北省农民负担管理条例》曾根据当时的农民负担情况，对农民依法承担的村提留和乡统筹费、农村义务工和劳动积累工等作了规范和调整，对减轻农民负担发挥了积极作用。农村税费改革后，农业税、村提留和乡统筹费等相继取消，我省农民负担管理的内容、范围发生了很大变化。

目前，我省农民负担主要是两类。一类是省农民负担监督卡列明的负担，包括村范围内“一事一议”筹资、投工投劳(即“一事一议”筹劳)、易涝地区农业排涝水费，需要进一步调整和规范。另一类是卡外负担，包括行政事业性收费、经营服务性收费等。卡外负担的问题相对来说更加突出，是我省农村税费改革后农民负担仍然偏高的主要原因，需要完善有关机制，切实加强管理。因此，条例第2条规定对这两类农民负担实施监督管理，并在条例中予以重点调整。

同时，在立法调研时，有的地方提出，近年来农民专业合作经济组织发展较快，条例对其合法权益应予以保护。2006年国务院《关于做好当前农民负担工作的意见》(以下简称《意见》)也要求，加强对向农民专业合作经济组织乱收费、乱摊派等问题的监管，严禁向村级组织摊派、集资或者强制要求村级配套。鉴于此，条例第2条规定，“对村级集体经济组织和农民专业合作经济组织的收费”，也实施监督管理。

此外，近年国家出台了一些支农惠农政策，如粮食直补、良种补贴、农资补贴等，大大提高了农民种粮积极性。但由于多方面因素，现实中一些乡村存在抵扣、克扣补贴补偿资金的现象，侵害了农民的合法权益，亟需制止、纠正。因此，条例根据国务院《意见》的精神，将“对农民的补贴补偿和村级财政性补助资金的发放和使用”纳入农民负担监督管理的范围，加强监管，使各项支农惠农政策落实到位。

二、关于“一事一议”筹资筹劳

向农民筹资筹劳，实行“一事一议”，是当前农村兴办集体生产、公益事业的主要形式之一。它可在一定程度上解决当前国家、集体资金投入不足的问题，改善农民生产条件和生活环境，同时有利于充分发扬基层民主。条例草案参照省政府有关规章的规定，并结合该规章的实施情况，对“一事一议”筹资筹劳作了一些规定。

在常委会审议时，有的委员提出，“一事一议”筹资筹劳属于村民自治范围，应当妥善处理好村民自治与政府监管的关系。据了解，当前“一事一议”筹资筹劳不够规范，违背农民意愿、超范围超标准向农民筹资筹劳和强行以资代劳的行为并不少见，条例对“一事一议”筹资筹劳的项目、范围、标准作出具体规定，加强规范和引导很有必要；国务院《意见》对“一事一议”筹资筹劳监管也提出了要求。同时，条例中农民负担主管部门对筹资筹劳方案的审查，主要是合法性审查，与村民自治并不矛盾，相反有利于保障村民的民主权利，使有关民主管理、民主决策的规定得到正确实施。鉴于此，条例保留了有关“一事一议”筹资筹劳的规定，并注意与村民委员会组织法及我省的实施办法、国家和省有关农民负担监管的规定相衔接。

调研时，有的地方认为，现在省政府规定以资代劳的工价标准为每日5至8元，与农村实际劳动力价格相距较大，建议条例提高工价标准。据了解，省政府的工价标准是根据我省农民人均收入水平确定的，按规定的10个工作日计算，每个农村劳力每年须承担以资代劳款近80元。再加上其他负担，负担不小。当前，由于大量的农村青壮年劳力外出打工，在家的多为妇女、儿童、老人，即所谓“386199部队”，很多农户只能以资代劳，如果提高工价标准，农民负担过重，许多农户将难以承担。因此，条例第12条规定：“农民自愿以资代劳的，其工价标准不得突破省人民政府规定的上限。”

三、关于农民减负的长效机制

当前，我省卡外负担问题突出，一些地方的农村中小学乱收费，农村建房乱收费，农民外出务工乱收费，计划生育乱收费乱罚款，道路、电力、水利部门乱集资，屡禁不止，增加了农民负担。

要制止涉农乱收费，仅靠事后监管、纠正显然是不够的，关键要建立长效机制，抓好源头控制，管长远。为此，条例一是严把涉农收费项目出台关。条例对涉农行政事业性收费项目的设定以及收费标准的制定和调整作了明确的规定，任何部门和单位不得违反规定擅自出台涉农收费的文件和措施，否则农民有权拒绝。二是建立收费项目公示制度。条例规定，涉农行政事业性收费及实行政府定价、政府指导价的经营服务性收费，执收单位应当公示相应的收费依据、项目及标准；农民对公示内容提出询问的，执收单位应当予以解答。三是明确相关涉农部门对本部门、本系统的监管职责。在现实生活中，一些单位以自愿为名，非法强制、变相强制收费或者搭车收费，如在农村中小学开展保险业务、发行报刊书籍等，无疑加重了农民负担，而农民负担主管部门查处起来又有一定难度。因此，条例第5条规定：“各级涉农部门应当及时查处和本部门、本系统加重或者变相加重农民负担的行为。禁止借助行政权力在办理农民婚姻登记、计划生育、住房建设、外出务工、子女入学等相关手续时搭车收取服务，搭售商品。”

四、关于“两补”资金抵扣及农民义务

在调研中，有些地方和来自村委会的人大代表反映，前几年乡村债务锁定后，欠缴农业税是否补缴等有关政策目前不明朗。受此影响，一些村民存在攀比心理，拖欠相关费用，乡村又缺乏手段，造成有的农户欠费达上万元，有的村只能收回20%的费用甚至更少，基层干部的压力很大。故建议允许用补贴补偿资金直接抵扣农民应缴的各项费用，或者规定在征得农民同意后可予以抵扣。据了解，国家对各种补贴补偿资金的拨付、使用有严格要求，禁止予以抵扣。如2005年财政部等部门联合发布《关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见》，规定粮食直补资金“不许直接采取直接抵扣农业税的办法，也严禁抵扣其他任何税费”。鉴于此，条例第23条明确规定：“政府提供给农民、村集体经济组织以及农民专业合作经济组织的各种补贴、补偿、专项投资、扶贫款、救灾救济款以及财政转移支付资金，任何单位和个人不得截留、抵扣、挪用、拖欠、私分和侵占”，不给抵扣“两补”资金开口子。

在调研中，有的地方还提出，鉴于基层近年出现的收费难问题，建议沿用1994年条例的表述，在保护农民合法权益的同时，增加规定农民有依法缴纳相关费用等义务，保持权利与义务的统一。经研究，农民欠费并非农村主流，而是在改革时期在少数地区出现的特殊现象。本条例作为有关农民负担监管的专门性地方法规，应重点解决当前突出的矛盾和问题，即有关部门乱收费、乱集资等。故条例侧重于对农民的权利予以保护，对农民所应尽的义务在条例中未予涉及。