丁爱萍

今年起，重庆市在全国率先试行政府立法回避制度，并规定与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人，不参与法规的起草、审查和评审，也不主导立法进程。根据立法回避制度，有3种类型的立法项目应当实施立法回避：主管部门有直接明显利害关系的，原则上部门回避；专业性极强，需要借助专家智慧的，原则上相关部门回避；综合性跨部门的立法项目，部门间难以达成共识的，原则上单一部门回避。

现代文明社会，也是一个法治社会，需要良法之治。而良法的诞生，最根本的是要符合三个方面的要求：一是立法理念正确，二是立法民主，三是立法科学。大思想家亚里士多德亦认为，法治的要义二个方面不可或缺：一是已有的法律得到普遍服从，二是大家所遵从的法律是良好的法律。立法过程其实就是一个利益博弈的过程，不同利益群体通过博弈、妥协、让步，最终达到一个兼顾各方利益的平衡点，形成妥协，达成共识。不容忽视的是，这种博弈应体现在立法的每一个环节，如此方能显现法律公平公正的精髓。在法案的起草阶段，由与法律有利害关系的部门提供草案，他们首先会考虑自身的管理方便和获取自身的利益，通过大量地在草案中塞进本部门的私货，进行自我授权，实现立法行租。这样的草案，即便之后在立法审议过程中经过一定的博弈，也难以保证剔除部门不当利益。这种立法话语权的垄断，立法回避制度的缺失，“既当运动员，又当裁判员”不能体现立法的程序公平、内容的公正，极易导致“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”，为公众所诟病。

法的民主性，解决的是法律集中人民共同意志的问题；法的科学性，解决的是法律所反映的社会规律性问题。立法程序科学的核心在于对各种行为规范进行适当的选择，以确保公布的法律具有充分的实效和权威。立法程序并不是制造各类文件篇、章、节、条、款、项的生产线，而是对规范究竟是妥善、还是不妥善的质疑进行检验和判断的多重过滤装置。这意味着从程序公正的视角来观察，立法者并不能、至少是不应该率尔拟订条文的。借用卡拉夫特的著名表述，就是“成文法可以任意决定，却不能任意确定”。

近年来，以人为本的立法观得以确立，民主立法、开门立法新风扑面，公开征集公众对法律法规草案的意见、召开立法听证会等等，实行“三审”甚至“四审”终审制，立法质量得到了极大提高，更好地代表了人民的意志。然而，这仅仅只是停留在公众参与立法的层面上，即部门先起草相关法案，尔后公众才能“指手画脚”，这就使得公众在至关重要的法案起草环节缺少话语权，有失立法科学民主，影响了法律法规的质量和公平公正。

事实上，委托中立方起草法案，在立法起草了阶段就实行“立法回避”，正逐渐成为共识，破冰之举迭出，山东、郑州、青岛等省市通过公开招标，委托律师事务所起草法规草案，或将立法项目交给专家学者或科研院所起草。这些公众参与立法的有效形式，引来好评如潮，“立法走向民间的创新”、“公共立法中的第三方身影”、“让我们从法律的起点看到了民意、从公权力的源头看到了民主”。因此，重庆市政府规定制定规章实行“立法回避”的举措，不过是顺应这种潮流，予以了规范，形成制度，在纵深推进了立法科学民主。

“部门利益法制化”是一种制度腐败。立法回避不失为矫治此种现象的一剂良药。正如德国学者拉德布鲁赫所言：只有立法者自身服从法治的条件下，立法才能托付给立法者。立法回避体现的正是立法者服从法治的理念，值得倡导。当然，立法也应辨证地看待部门的声音，不能将作为执法者熟悉实际情况的部门排除在立法大门之外，做到既使部门的话语权得到体现，又可有效避免部门立法行租，使其在立法中的作用得到全理、有效的发挥。