张绍明

胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义，必须坚持以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。”科学发展观是党自十六大以来从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想，对于解决当前我国经济社会发展中存在的一些突出问题有很强的指导性、针对性。

立法是地方人大及其常委会的一项重要职责。做好地方立法工作、完善法规制度，关系经济社会发展，关系人民群众的切身利益。十七大报告指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”这一精辟论述，深刻揭示了科学发展观的科学内涵和精神实质,地方人大及其常委会要自觉以科学发展观为统领，推进科学立法、民主立法，坚持公平、正义，为促进社会和谐与经济发展、全面建设小康社会提供制度保障。

一、立法要把促发展作为第一要义

改革开放以来，我省人民生活水平显著提高，社会各项事业全面进步。但与其他省市特别是东部经济发达地区相比，仍有一定差距。解决发展不够的问题，仍是我省各方面需思索的重大问题，从地方立法角度看，应当把握：

1、立法要为发展提供制度支撑。“发展是硬道理”。法可以通过一系列制度设计，对经济社会关系进行科学调整，对公民的权利和义务、行政机关的权力和责任等进行合理配置，有力促进经济社会的发展。尤其是对那些通过市场竞争、公民自治等途径难以解决的关系发展的重大事项，必须尽快立法，将其纳入法制化、规范化轨道。一方面及时予以规范、引导，另一方面有利于相关部门依法行政，加强日常管理。如我省历史上素有“千湖之省、鱼米之乡”的美誉。然而自上世纪50年代以来，在人口、经济增长的双重压力下，许多地区开始围湖造田、围网养殖，导致湖泊面积锐减，水污染严重，“千湖之省”面临水危机。省有关部门为此多年前即酝酿湖泊或者湿地保护方面的立法，但由于情况复杂、涉及面广，加上各管一块的体制性障碍，职责难以划分，至今仍未出台。相关部门应加大协调论证力度，尽快启动立法，使我省湖泊等天然湿地及时得到有效保护和科学合理利用。

2、要防止立法对旧的发展观念予以肯定。贯彻落实科学发展观，必须转变发展观念。如党的十四届五中全会提出实行经济增长方式从粗放型向集约型转变，这一转变仍未得到很好实现，其中思想观念是一个重要原因。目前，重GDP轻环保、重效率轻公平、重城市轻农村、重眼前轻长远等发展观念在某些方面还有一定市场。立法中对这些旧的发展观念应自觉摒弃，避免受其影响，更不能将其法制化，形成新的制度障碍。同时，对不符合科学发展的法规及时进行清理、修改、废止，为发展留有余地，避免制约发展。

3、不能回避发展中的矛盾问题。矛盾是事物发展的源泉和动力，人类社会总是在矛盾运动中发展。彭真同志形象地说：“立法是在矛盾的焦点上砍一刀。”当前我国既面临“黄金发展期”，又面临“矛盾凸显期”，社会矛盾突出，社会问题多发，这给立法提出了很高要求。面对纷繁复杂的各种矛盾和问题，要本着对人民负责、对事业负责的态度，不回避、不退缩，敢于排除阻力“砍一刀”;同时，要加强调研，对于人民群众普遍关心的民生问题以及环保、“三农”等问题，要找准矛盾的主要方面和解决途径，使这一刀砍准、砍好。

二、立法要坚持以人为本

1、要树立强烈的宗旨意识。毛泽东同志说过：“全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众;一切从人的利益出发，而不是从个人或小集体的利益出发。”我们要牢固树立宗旨意识，在法规立项、起草、审议、修改等环节，都要以“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”作为衡量立法工作的唯一标准，不能有丝毫含糊。要关注立法的价值取向。立法应当促进人的全面发展，服务于人民，而不能成为某个部门甚至某些特殊群体牟取不正当利益的手段。

2、要把实现好、维护好、发展好人民群众切身利益作为立法的出发点。列宁说：“人民的利益是最高利益。”以人为本，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益是我们党和国家一切工作的根本出发点和归宿。立法工作关乎国计民生，更是如此。这要求我们在立什么法、怎么立等问题上充分考虑人民利益，要求我们从立法项目的选择到法律法规的具体规定，都要体现为民、便民、利民。特别是要强调人民利益至上的原则，努力防止和克服立法中的部门利益，合理界定行政执法的范围、手段和程序，保障公民、法人和其他组织的正当权益不受侵害。

3、要确保公众更多、更好地参与立法。十七大报告指出，“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道”，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。在立法工作中，应当坚持走群众路线，实行“开门立法”，保证人民群众有序参与。只有这样，才能充分体现人民的主人翁地位，才能发挥民智，反映民意，才能进一步提高立法质量，促进法的顺利实施。近几年，我省人大及其常委会在这方面作了有益的探索，总结出一套行之有效的做法，如开展立法调研、召开听证会或论证会、向社会公布法规草案等。但仍有一些不够完善的地方，特别是在如何便于群众参与、提高实效等方面需要进一步研究。如可考虑在媒体上公布法规草案的矛盾焦点问题，引导群众进行讨论、见仁见智，这比简单地公布草案更便于群众参与，针对性更强，效果也更好。

4、立法要充分体现平等、自由、公平、正义。亚里斯多德在《政治学》中提出：“法治应该包括两重含义：已成立法律得到普遍服从;而大家服从的法律本身又应该是制定得良好的法律。”依法治国，关键是依“良法”治国。这就要求法律法规具有平等、自由、公平、正义等价值，其中平等、自由是法律必不可少的价值追求;公平、正义是社会主义法治的核心价值，是法律制度的生命。反映到具体立法工作中，要实行平等对待、平等保护，不搞特权或歧视;要保障公民的权利和自由不受非法侵害;要统筹处理各个方面的利益关系，“扶贫助弱”、“惩恶扬善”，维护社会公平正义。

三、立法要促进全面协调可持续发展

1、要转变立法思路。全面协调可持续发展是我国经济社会在新时期发展面临的现实问题，是科学发展的基本要求。只有实现全面协调可持续发展，才能保证经济社会又好又快发展，从而实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。这就要求立法为全面协调可持续发展提供法制保障，一方面，要统筹兼顾经济立法和社会立法，不可偏废;另一方面，在制定法规过程中，也不能单纯为某一方面立法而立法。如经济立法要考虑推动政治、文化、社会建设，社会立法也要考虑加强经济、政治、文化建设，坚持“四位一体”，促进各项事业全面协调可持续发展。

2、要充分发挥法的能动作用。法属于上层建筑，经济基础对法律起着决定性作用，但法作为基本的社会规范，并不总是消极地反映经济基础，还能对经济、政治、文化等产生影响，包括调整经济关系和社会关系，促进经济发展和科技文化事业进步，发展社会公共事业等。因此，立法一方面应当适应经济基础，不能脱离实际，超越发展阶段;另一方面，对于经济社会发展中的一些不利因素，应当能动地及时予以纠正、克服，而不能迁就不合理的社会现实。

3、要着力解决当前发展中的一些突出问题。改革开放近30年来，我国经济发展迅速，综合国力稳步提升，取得了举世瞩目的发展成就，但还存在一些阶段性特征，如能源、资源的供求矛盾突出，生态环境恶化，城乡和区域发展不平衡等，制约着今后的发展。要通过立法，解决好这些突出问题，特别是要着力加强“两型社会”建设，促进人与自然和谐，增强发展的后劲;着力解决“三农”问题，促进城乡统筹发展;着力解决以民生为重点的社会问题，促进经济和社会协调发展。

四、立法要坚持五个统筹

1、要统筹经济立法和社会立法，更多关注社会立法。过去我们一直比较强调以经济立法为主，对社会立法偏少;“一手软，一手硬”，成为构建和谐社会的制度瓶颈，也反映到我们的立法中来了。十七大报告提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设。与之相适应，必须实行经济立法、社会立法并重，并适当向社会立法倾斜，加大社会立法的比重。要按照十六届六中全会的要求，完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等社会领域立法。当前，特别是要加强医疗、住房、教育、最低生活保障等关系民生、群众反映强烈事项的立法。

2、要统筹立改废工作。经过各级立法机关多年的努力，目前我国政治、经济社会生活的主要方面已经做到有法可依。今后应当将法规的修改、废止工作放到与制定法规同等重要的位置，即实行“立、改、废”并重。特别是随着改革发展的深入进行，经济体制、社会结构、利益格局、思想观念等发生深刻变化，要求法律法规及时清理，该修改的及时修改，该废止的予以废止。我省近年在有计划制定新法的同时，十分重视现有法规的修改、废止工作，如2006年--2007年修订或废旧立新的地方性法规占同期立法总量的43%;2008年立法预期计划中，拟安排修订的法规也占40%左右。

3、要统筹行政管理立法和服务保障立法。当前，部门间立法很不平衡，比如交通、建设等承担行政管理职责的部门立法明显多于劳动、卫生、环保、文化等从事公共服务、社会保障和社会管理的部门。表现在一方面行政管理立法偏多，甚至“立法就是立罚”，立法扰民;另一方面服务保障立法不够完善，形成制度真空。究其原因，与行政观念、法制队伍力量以及部门利益均有一定关系。应当树立立法为民的观念，克服部门主义倾向，适当控制行政管理立法，节约有限的立法资源，避免对市民社会的过多干预;同时，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，大力加强服务保障立法，进一步加强、完善公共服务和保障，对弱势群体如残疾人、下岗失业人员、妇女儿童、老年人、农民工等给予人文关怀和有力保护。

4、要统筹经验立法和超前立法。一直以来，立法中存在着 “摸着石头过河”、“成熟一个制定一个”这种经验式、总结式的立法思维模式，将成熟的做法和现实社会关系以法的形式固定下来。这种经验立法总的来讲是，根源于现实生活，切合当前需要，有利于实现法的稳定性。但如同成熟性一样，稳定性也只是相对的，求稳怕乱的立法理念和模式往往形成立法比较分散，不利于法的体系化、法典化，同时忽视了法对经济社会发展的能动性和引导性。要改变这种单一的立法思维模式，研究分析经济社会发展趋势，把握发展规律，针对改革创新，实行超前立法，适当前瞻。当前我国处于改革发展的攻坚阶段，要处理好改革与立法的关系，以改革精神立法，以立法推进改革。在进行深层次改革时，积极、审慎地寻求立法上的突破，发挥立法在引导、推进和保障改革发展中的重要作用。

5、要统筹实施性立法和自主性立法。实施性立法、自主性立法是目前地方立法的两种主要方式，二者的立法依据及侧重点有所不同，不可偏废。特别是自主性立法，可在与法律、行政法规不相抵触的情况下，解决本地经济社会发展中的特有矛盾和问题，充分体现地方特色，是地方立法中的重头戏和闪光点。然而在实践中，存在着不论必要与否，热衷于根据上位法制定实施办法，将现有的一些管理方式、手段等纳入实施办法，既简便易行，又可以作为今后执法的依据;对于难度较大的自主性立法则相对关注较少，热情不高。我省地方立法总量中，实施性立法占到了近一半。这种实施性立法虽有利于上位法的贯彻实施，但容易造成上下位阶立法的重复，形成法律、行政法规和地方性法规“三世同堂”甚至“四世同堂”，往往既浪费了资源，又使执法者、守法者无所适从。应当统筹两种类型的立法，尤其是适当增加自主性立法的比重，提高立法的“含金量”。

五、把好立法中的“五关”

1、把好立项关。搞好立项，是提高立法质量和立法效率的好办法。在实践中，有的法规的必要性在常委会一审、二审时仍有较大争议，有的法规甚至搁置审议或暂不交付表决，这与立法选项不够科学严谨、未把好立项这一“入口”有很大关系。要充分发挥人大在立项中的主体地位，对于部门提出的立法项目，要加强必要性、合理性等审查、论证，科学决策，对于不符合科学发展，带有明显部门利益倾向，不利于实现、维护、发展人民群众根本利益的立法项目，要做好协调、甄别工作，不能“带病”列入计划。要改变当前立法项目主要由部门上报的单一渠道，更多地向社会公众、人大代表、社团组织征集立法项目并予以公示，听取群众的意见和建议，了解群众的诉求。立项时要坚持统筹兼顾，适当向社会立法倾斜,向法规的修改完善倾斜，向服务保障立法倾斜，向超前立法倾斜，向自主性立法倾斜。

2、把好起草关。起草法规草案，是立法的一项基础性工作。法规草案的质量如何，对于立法质量关系很大。草案的起草部门应当自觉维护法制统一，坚持立法为民，特别是草案设定行政许可应当从严、慎重，能通过其它途径解决的事项尽量不设许可;行政处罚的设定应当节制、合理,坚持惩罚与教育相结合，不得以罚代管、滥设处罚。实际上，部门起草法规常常自觉不自觉带有一定的部门痕迹，重审批轻监督、重管理轻服务、重制裁轻保护的现象时有反映。进一步规范部门起草工作，并逐步拓宽起草渠道。一方面，加强人大自身立法队伍建设，使之更多地组织力量自行起草法规;另一方面，对一些公共性、综合性、专业性较强的法规以及涉及多个部门的法规，可以通过立法招标等形式,委托有专业优势又无直接利益关系的大专院校、科研机构等组织起草。

3、把好调研论证关。实行“开门立法”，对草案进行深入调研、论证，是保证地方立法质量的重要一环。要向社会公布法规草案，广泛征求社会各界意见，重要法规还要专门征求人大代表意见;要深入最基层开展立法调研，掌握第一手材料，吃透下情，增强法规的针对性和可行性;要召开相关部门和行政相对人参加的座谈会，涉及专业问题的，要召开专家论证会，对草案的一些重点、难点问题细致地研究和论证;对关系群众切身利益的法规，要开展立法听证。实践证明，立法听证有利于扩大公民参与，有利于促进立法决策的民主化、科学化，提高立法质量。我省曾于2003年和2006年先后两次召开立法听证会，效果很好。

4、把好矛盾协调关。制定法律法规过程，实际上就是认识、协调和正确处理各种矛盾的过程。通过法律等手段化解各种社会矛盾，是构建社会主义和谐社会、实现科学发展的重要途径。协调处理立法中的矛盾，应当注重两点：第一，要谨慎。矛盾说到底还是利益问题。在矛盾协调过程中，要畅通利益表达机制，听取有关方面的各种不同意见，努力找到利益平衡点。2006年，我省人大常委会对《湖北省道路运输管理条例（草案）》进行二审时，考虑到车辆的综合性能检测与安全技术检验存在交叉和重复收费，决定暂不提交表决。会后省人大有关机构组织重点调研，分别听取各方面的不同意见后，妥善解决了重复检测问题，最终三审通过。第二，要科学民主。2006年，我省人大常委会审议《湖北省城市市容和环境卫生管理条例（草案）》时，对占道经营违法行为是否实行“暂扣物品”的争议较大。经研究，常委会在表决前对该规定单项表决，据此删除该规定后，再表决通过了法规。这样既充分发扬民主，尊重多数委员的意见，又很好处理了矛盾，保护了管理相对人的正当权益。

5、把好立法质量评估关。在法规实施一段时间后开展立法质量评估，对法的合法性、可行性等进行全面考查、评价，了解法的品质及实施中存在的问题，有利于法规的修改、完善，有利于举一反三，提高立法工作水平。立法质量评估，是立法的延伸和与社会生活的链接。我省人大常委会2007年组织部分市人大常委会及相关部门对《湖北省合同监督条例》、《湖北省旅游条例》两部法规进行立法质量评估，通过问卷调查、座谈会、走访等形式，了解条例的实施情况，征求经营者、消费者、旅游者等对条例的意见和建议，成效明显，受益匪浅。今后可充分发挥各专门委员会和常委会工作机构的积极性，除进行整体质量评估外，还应考虑对法规中的矛盾焦点问题进行专项评估，实现立法质量评估的简易化、常态化。同时，进一步研究如何发挥社会公众在评估中的重要作用，使立法质量评估更加科学有效，成为提高立法质量的常规方式。

（作者：湖北省人大常委会副秘书长、法规工作室主任）