丁爱萍

制定和批准地方性法规，既是省人大及其常委会的一项重要职权，也是推进依法治省的首要任务。5年来，湖北省人大常委会按照中央、省委关于立法工作的指导思想和要求，认真贯彻立法法和我省立法条例，牢固树立科学发展观，科学立法，民主立法，公正立法，把提高立法质量作为核心追求，统筹经济立法和社会立法，为构建和谐湖北创造良好的法制环境。5年来，省本级共制定、修改法规52件，为我省改革开放和现代化建设提供了法制保障。

委托起草法案：从公权力的源头体现民主

[事件回放]2003年1月换届后，省人大常委会调整充实了立法顾问组成员，并先后委托中南财经政法大学暨湖北省立法研究中心及法学专家起草了《湖北省反窃电条例（专家建议稿）》、《湖北省预防职务犯罪条例（专家修改稿）》、《湖北省行政执法条例（修订草案专家建议稿）》，进一步拓宽了法规草案起草和修改的渠道。

点评：立法过程是一个利益博弈的过程。不同利益群体通过博弈、妥协、让步，最终达到一个兼顾各方利益的平衡点，形成共识。不容忽视的是，这种博弈应体现在立法的每一个环节，如此方能显现法律公平公正的精髓。在法案的起草阶段，由与法律法规有利害关系的部门提供草案，他们首先会考虑自身的管理方便和获取自身的利益，通过大量地在草案中塞进本部门的“私货”，进行自我授权，实现立法寻租。这样的草案，即便之后在立法审议过程中经过一定的博弈，也难以保证剔除部门不当利益。这种立法话语权的垄断，立法回避制度的缺失，“既当运动员，又当裁判员”不能体现立法的程序公平、内容公正。近年来，科学发展观的提出，以人为本的立法观得以确立，民主立法、开门立法新风扑面，公开征集社会各界对法律法规草案的意见、召开立法听证会等等，实行“三审制”等，立法质量得到了提高，更好地代表了人民的意志。然而，这仅仅只是停留在公众参与立法的层面上，即先有部门提出立法计划，制定相关草案，尔后公众才能“指手画脚”，这就使得公众在至关重要的法律法规草案起草环节缺少话语权，影响了法律法规的质量和公平公正。委托专家、科研院所、律师事务所起草法规草案，是立法追求科学民主的可贵实践，是立法程序上的一个进步。因为，由具有执法主体资格的政府部门提供法规草案存在一定负面的倾向性，但人大及其常委会的法规草案起草部门又不可能对社会每一个层面的问题都了如指掌，特别是一些专业性领域。而委托民间起草，则可以有效地弥补立法机关自身立法信息和资源的不足。更为重要的是，专家、学者、律师是作为中立的专业人士，他们既没有行政权，也没有既得利益，完全可以站在中立的立场上借助自己的专业知识和实践经验深度介入立法过程，充分听取各方的意见，平衡利益之争，最终保证立法质量。众所周知，全国人大常委会在法律草案的起草上，也在逐步打破部门垄断，《物权法》草案，就是全国人大法制工作委员会在社科院草案和人民大学草案的基础上，加以综合、修改形成的，在立法科学民主方面实现了可贵的跨越。部门起草法案容易导致“部门利益法制化”。委托法案起草不失为矫治此种现象的一剂良药。

立法听证：表达与倾听有益于提高立法质量

[事件回放]2003年10月23日上午8时50分，省人大常委会机关7楼会议室座无虚席，这里举行湖北省历史上第一次立法听证会，就《湖北省合同监督条例》立法中的若干问题，举行立法听证。来自全省各地各阶层的42名陈述人、32名旁听人以及听证人使本来十分宽敞的会议室显得有些拥挤。9时整，立法听证会准时开始，陈述人争先恐后发言，就争论最激烈的话题——政府是否应该披露企业信用信息，反映最强烈的问题——格式合同如何监督，展开激辩。他们怀着极大的热忱，讨论着一部法规的每一个细节，在立法者面前发出自己的声音。2003年11月29日，省十届人大常委会第6次会议对《湖北省合同监督条例（建议表决稿）》进行表决，赞成票56票，反对0票，弃权票为2票，高票通过。

2006年4月21日日上午，省人大常委会在武昌召开立法听证会，就《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》立法“零距离”倾听公众意见。此次听证从发布立法听证公告到报名截止日的短短10天时间里，数百人打电话咨询报名参加立法听证会，最后确定17人参加陈述，5人参加旁听。年龄最小的只有18岁，最大的74岁。

点评：一部法规是如何出台的，其间包含着怎样的艰辛和曲折？在很长一段时间里，这些问题对平凡百姓来说，多少有些神秘和模糊。立法听证的出现，为人们搭起一个表达与倾听的平台，使看似“神秘”的立法程序变得清晰和透明。值得注意的是，人们对立法听证形式的关注，远远超出对法规具体内容的追问。听证内容固然不可忽视，但更重要的是，地方立法的大门以这样公开的方式向公民开启。法治社会怎样实现？有法可依是必要条件。但在法律法规出台过程中，必须最大限度地容纳代表公共利益的声音。这就需要一个倾听、整合各方面声音的平台，避免整体利益被部门利益独占、劫夺。立法听证，充分体现了公开、公平、公正的原则，老百姓从中感受到了实实在在又直接关系自身利益的民主，立法机关从中获取了有益信息，有利于提高立法决策的科学性，有利于提高立法质量。

公开法案：开门立法彰显法为民立

[事件回放]2003年9月27日，《湖北省合同监督条例（征求意见稿）》，通过《湖北日报》等新闻媒体公开征求意见，此后，凡提请常委会审议的重要的法规草案在《湖北日报》等媒体上公布，广泛征求社会各界意见，先后将信访条例草案等3件涉及广大人民群众切身利益的法规草案，通过媒体公开征求意见。从2006年开始，省人大常委会一审后的法规草案，全部在湖北人大信息网上全文公布。

点评： 开门立法是我国立法制度的要求。立法法明文规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”“列入常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”省人大常委会的做法，正是贯彻立法法的重要举措。其实，开门立法，充分听取公众意见、反复审议的过程是充分发扬民主的过程，是各方面逐步取得共识的过程，是扩大公民有序政治参与的重要途径，更是深入人心的普法好形式。公布法规草案、举行听证会，彰显人大工作坚持走群众路线，充分发扬民主，增强立法工作的透明度，推进立法民主，扩大公民的立法参与，具有积极的象征意义和示范意义。正如全国人大常委会法工委有关负责人所言，“在立法的过程中，广泛听取各方面的意见，充分反映民意、集中民智，有利于提高立法质量，使制定的法律更符合实际并得到有效实施。” 现代立法过程，本身就是观点碰撞、矛盾调节、利益平衡中体现最广大民众根本利益的动态过程。值得注意的是，立法过程中公开征集民意要杜绝“作秀”，公众提出的一些合理建议，应当认真吸纳，比较集中的未采纳的公众意见，也应公开说明与解释。使民意真正充分融入立法，本身就是民主立法、开门立法的要义，否则公众参与立法热情就会大大降低。

单项表决：程序科学进步确保实体公平公正

[事件回放]2006年5月25日，湖北省十届人大常委会第21次会议分组审议《湖北省城市市容和环境卫生管理条例（草案）》。该条例草案规定，对占道经营违法行为除了给予处罚外，可以“暂扣其经营的物品和装盛器具”，由于法律没有“暂扣物品”这一强制性行政措施的规定，因此审议时，常委会组成人员各抒己见，针锋相对，分歧较大，难以达成共识。经主任会议决定，26日下午省人大常委会在对《湖北省城市市容和环境卫生管理条例（建议表决稿）》表决之前，先对常委会组成人员分歧意见较大的第42条第3款中的有关占道经营违法行为实行“暂扣物品”的规定，进行单项表决。表决结果是赞成票24票，由于赞成票未过常委会全体组成人员65人的半数，决定将“暂扣物品”的规定从该条例中删除。随后会议对该条例草案进行表决，获得通过。

点评： 对法规草案的某一条款或某项内容进行单项表决，在省人大及其常委会立法中尚属首次，在全国也是绝无仅有，堪称立法民主进程中的可贵创新，彰显了立法的科学、民主精髓，有益于提高立法质量，体现人民意志。立法过程其实就是一个利益博弈的过程，一个民主文明社会的重要标志就是不同意见能够平等摆上公开博弈的平台，这即是人大制度建立的初衷。在体制转轨、社会转型的当今，社会利益日趋多元化，不同群体哪怕是极个别人的利益诉求，也必须得到充分表达和主张，这不仅是作为一个公民的民主权利，也是维护社会正常社会秩序建立和谐社会题中应有之义。既然出现截然不同的观点，就应在人民代表大会和常委会会议这一利益博弈的制度性平台，进行充分酝酿和讨论，形成妥协，达成共识，最终通过法定形式，形成公共决策，让公众心服口服，共同遵守。过去，我们对立法过程中的细枝末节存在有意无意的漠视，特别对立法中的个别争议条款往往在认识上存在误区。“高票通过”、“意见一致”经常被看作立法成功的惟一表现。因此，对于争议条款，我们除了选择剔除，似乎更倾向于“求同存异”，将其“忽略不计”，直接对整部法规草案进行表决。殊不知，这样做的后果恰恰降低了立法的科学性，削弱了立法的民主化程度。对于一部法规草案，如果对其中存在争议条款缺乏有效的处置机制，那么在对整部法案进行票决的时候，会将表决人员置于进退维谷的境地，要么“顾全大局”而投赞成票，要么“一叶障目”而投反对票。二者都不是出于他们的真实意愿，从而违背其代表的不同阶层、不同行业、不同群体的民主意愿，更无益于立法质量的提高，终使民主立法和公民公平享受的民主权利流于形式。正如有评论所言：对争议条款进行单项表决，立法细节的一个微不足道的创举，不仅实现了立法程序上的公平正义，也实现了实体上的公平正义，彰显了立法追求科学民主的可贵精神。在此意义讲，创新单项表决形式，仅作为个案无疑是一个了不起的创举，其示范意义弥足珍贵。

[事件回放]2006年12月1日，湖北省十届人大常委会第24次会议在对省政府《关于提请审议确认7项确需保留的行政许可事项的议案》进行单项表决，争议较多的“家电维修范围技术核准证核发”一项赞成票为30票，未过常委会全体组成人员的半数，该项行政许可事项被废止而不得继续实施。

点评：人民代表大会制度是我国的根本政治制度和政权组织形式，也是中国共产党执政的重要制度载体。人大和政府虽然职责分工不同，但目标完全相同，都是在党的统一领导下依法独立负责地履行职责、协调一致地开展工作。人大是国家权力机关，政府作为国家行政机关是人大的执行机关。国家事务应由人大决定，政府执行。政府提请人大决定的重大事项，人大可以通过，也可以否决，还可以搁置。人大的决定具有法律效力，不是有些人误解的“橡皮图章”。省人大常委会以法律为依据，结合实际情况，采取分项表决的方式通过6项行政许可事项，否决1项行政许可事项，彰显了社会主义民主与法治精神。建设社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，最主要的内容是坚持和完善人民代表大会制度。在地方人大立法和决定重大事项工作中，分项表决就是一个进步，正如省人大常委会副主任邓道坤所说：“这是民主立法程序的可喜进步。” 其实，单项表决理应成为立法及决定重大事项等处置争议款项的“规定动作”，实践中之所以鲜有运用，其根本原因在于对争议款项的处置缺乏法律规定的科学民主机制。由此观之，完善对争议款项的前置程序，推动人大履职的科学化、民主化，无疑迫在眉睫。

立法评估：跟踪问效延伸立法工作

[事件回放]2007年4月，省人大常委会启动立法质量工作。5月31日，省人大常委会法规工作室召开《湖北省合同监督条例》、《湖北省旅游条例》立法质量评估工作会议，对两件法规的评估工作进行了具体部署，省人大常委会副主任朱纯宣到会讲话。随后，由黄石、襄樊、十堰、荆门、黄冈五市人大常委会及省工商局、省旅游局、国家统计局湖北调查总队，通过问卷调查、立法过程回顾等形式，对上述两个条例进行了评估。从评估的情况看，各方面对两件法规普遍予以肯定，认为两件法规立法质量整体较高，实施效果较好。但也发现了一些需要完善的地方，如合同监督条例中有关利用合同损害他人利益的规定不完全适应形势变化，不利于合同监督；旅游条例规定旅行社可接受委托为有关公务活动提供接待和服务，但实践中缺乏配套政策，难以落实等。10月17日，省人大常委会组成工作组赴宜昌市和恩施自治州，围绕立法质量评估中反映出的重点、难点问题展开专题调研，认真听取人大代表、专家以及相关方面的意见，积极研究问题的成因及解决的途径。

点评： 法律法规的生命力在于实施。立法质量评估，是指评估主体依照法定权限和程序，通过若干方法，对颁布实施一定期间的法律法规的协调性、可操作性和有效性等，进行分析评价的一种活动。立法后评估是立法工作的继续和延伸，是提高立法质量的重要环节。一直以来，立法机关在法规制定阶段，都投入了大量人力、物力。特别是实行开门立法后，立法机关通过开展立法调研、公布法规草案以及举行立法听证会等多种形式，广泛征求意见，集中民智，体现民意，科学民主立法，取得了一定成效，立法质量得到了提高。然而，法规质量好不好，归根到底还要看其适用情况，看是否达到预期的目的。这就要求立法机关在法规适用阶段进一步关注其实施情况，做到心中有数，在必要时予以修改，以适应经济、社会发展的需要。由于制度缺位，许多时候立法机关对法规实施情况并不了解或者未能及时了解。地方各级人大常委会开展的执法检查，也只是监督法规贯彻执行，对立法效果以及是否可行则涉及不多。而实行立法后评估，正好可以增加立法机关对法规实施情况的了解，进一步推进立法工作，提高立法质量；有利于及时修改法规，使立法与时俱进。当然，立法后评估也并不是一蹴而就的，需要在实践中进一步探索、完善。