为了适应统筹推进“五位一体”建设和“四个全面”战略布局的要求，充分发挥地方立法在社会文明建设中的重要作用，根据全国人大常委会副委员长万鄂湘在荆州调研时提出荆州在地方立法促进社会文明方面先行先试的要求和荆州市委书记李新华、市长杨智的明确批示，现就荆州市制定地方性法规促进社会文明建设，深化“五城同创”、巩固创建成果的问题进行探讨：

一、地方立法理应成为社会文明建设的重大推动力

改革开放以来，我们从一个几乎是全封闭的社会变成了一个开放度很高的社会，国人经历着观念从十分传统到比较现代、物质条件从十分落后到比较殷实的转化，同时带来了利益关系多变、价值观念多元、行为方式多样。不可否认，我国社会文明、公民道德的主流充满了正能量。然而，由于旧传统与新观念的碰撞，某些人的世界观、价值观、人生观发生扭曲，部分公民乃至社会“精英”人士的不文明言论、丑恶行为已屡见不鲜，还有的甚至把中国礼仪之邦的丑丢到了国外。

这些年我们开展文明创建活动，学习社会主义核心价值观从宣传到背诵，逐步深入人心，加强革命传统教育、伦理道德教化，活动丰富多彩，有声有色，然而效果并不十分理想。原因是多方面的，其中法治元素欠缺是一个重要方面 。日本《废弃物处理法》中明确个人乱丢垃圾应当处以5年以下徒刑，并处1000万日元罚金的严处重罚规定；新加坡对40余种罪名适用鞭刑，包括一些轻罪如涂鸦等，且执法严厉，对外国人也一视同仁，连时任美国总统比尔·克林顿求情也不能豁免。我国近年实行“醉驾入刑”，使醉驾、酒驾行为大幅下降。可见，第一，不文明行为远不是一个简单的伦理道德问题，更是一个法律问题。第二，对不文明行为既要德治，更要法治，甚至要严管重处。第三，地方立法在处置不文明行为、促进社会文明风尚中起着独特的、不可替代的作用。特别是立法法规定所有设区的市在2015年获得地方立法权之后，其在精准立法促进社会文明工作方面可以而且应当有更大的作为。

二、社会文明的概念与范围

社会文明是一个内涵非常丰富、外延十分广泛的概念。广义的社会文明是指人类社会的开化状态和进步程度，是人类改造客观世界和主观世界所获得的积极成果的总和，是物质、精神文明、政治文明、生态文明、社会文明，也就是中共中央党提出的“五位一体”发展战略的共同体。狭义的社会文明是与物质文明、精神文明、政治文明、生态文明这四大文明并列的一大文明范畴。是指社会领域的进步程度和社会建设的积极成果，是社会主体文明、社会关系文明、社会观念文明、社会制度文明、社会行为文明等方面的总和。

如果再进一步细分的话，社会主体文明又包括个人发展、家庭幸福、邻里和睦、社会和谐方面的文明；社会关系文明包括人际关系、家庭关系、邻里关系、社团关系、群体关系方面的文明；社会观念文明包括社会理论、社会心理、社会风尚、社会道德方面的文明；社会制度文明包括社会制度、社会体制、社会政策、社会法律方面的文明；社会行为文明包括集体活动、个人行为、社会工作、社会管理方面的文明等。

五个文明共同构成了一个完整的文明体系，其协调发展、相互作用、互相影响、彼此制约。其中，生态文明是前提，物质文明是基础、精神文明是灵魂、社会文明是目的。

三、社会不文明行为的主要表现

与社会文明行为的范围基本相同，社会不文明行为也是冗多繁杂，大致可以分为七个类别：

（一）卫生不文明行为。主要有：1、室内外公共场所乱扔乱倒垃圾，随口吐痰，随地便溺；2、在大街小巷、公园景区内外乱涂乱刻乱画；3、高空向下、车内向外抛掷杂物；4、违规饲养宠物、家禽、犬只；5、宠物和犬只扰民，不上绳索并任其乱窜乱咬，随地大小便等；6、违规开设洗车店（场）或随意洗车，导致污水横流。

（二）交通不文明行为。1、行人过马路不走人行横道、不走过街设施，乱穿马路，闯红灯，翻护栏；2、任意占用非机动车道和盲道；3、公交车未到站便上下客，出租车随意停车上下客；4、非机动车闯红灯，违反规定在机动车道上行使；5、机动车不礼让斑马线上的行人；6、强行超车，随意变道及抢行，乱鸣喇叭，车辆乱停乱放；7、机动车夜间行驶会车时滥用远光灯。

（三）环境不文明行为。1、在室内公共场所吸烟；2、在影剧院、图书馆（室）、会场等安静场所高声喧哗，手机不打振铃、静音，吃带有异味的食物；3、在公园、小区等场所播放舞曲、敲锣打鼓、抽陀螺等发出大分贝声响；4深夜施工、飙车、K歌等发出强烈噪音；5、在居民聚集地随意开设餐馆，油烟漫溢乱飘，空地露天烧烤熏人；6、道路、沿街门店、灯杆、小区随意散发、粘贴、喷绘小广告；7、在路口、田间、地林、城墙处乱烧纸钱。

（四）建设不文明行为。1、违规建房，在道路旁、小区内私搭乱建；2、随意堵塞消防通道或破坏消防设施。

（五）秩序不文明行为。1、侵占公共用地乱摆摊设点；2、占用楼道、公共绿地；3、圈占室外活动场地，自设停车场，并乱收费；4、搭乘公共汽车（升降电梯）不按先下后上、先出后进的顺序，不靠右行走，乘搭扶手电梯不靠右站立；5、购物、购票不排队或随意加塞。

（六）服务不文明行为。1、服务窗口、公共交通等工具及其他场所服务设施不完善；2、服务行业从业人员不戴卫生防护器具，使用服务忌语，着装随意，言行举止不文明。

（七）其他不文明行为。1、在公共场所语言低俗、行为粗鲁；2、在公共场所赤身露体、睡衣或其他装束不雅；3、在网络、微博、微信上散布低级趣味言行和视频、微图，传播虚假信息。

四、社会文明立法中存在的问题

首先，存在立法“偏科”的问题。目前，已有的法律法规中涉及社会文明方面的零散性，强调法治政府、依法行政方面的多，而面向公民、法人和其他社会组织的立法少。

其次，存在立法虚化的问题。立法中倡议性、号召性的内容多，针对性、操作性不足。

其三，存在立法软弱的问题。发挥立法在社会文明中的引领、规范、保障作用不够，对司空见惯、习以为常的违反公序良俗、社会公德的一些现象，以及“法不责众”的问题，许多社会不文明现象在立法中视而不见，基本不承担什么法律责任。

五、地方立法促进社会文明重在精准

“精”：顾名思义，就是制定的地方性法规要成为精品、精萃、精华；“准”就是要准确，具有很强的针对性、操作性、实效性。具体来说，要着重把握以下几点：

第一，立项要精准。设区的市被赋予的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的立法范围几乎都与社会文明建设方面的内容相关，但现在的当务之急通过立法有效遏制社会不文明行为，即解决在公共场所、市容市貌、社会环境中的不文明现象，重中之重是解决脏乱差、假丑恶问题。在十分立法选项上，要注意选准切入点和突破口。

第二，标题要精准。不抵触、少重复、有特色、可操作是地方立法的四条标准，现在涉及社会文明方面的上位法并不少见，仅以本省为例，就有湖北省爱国卫生条例、市容卫生和市容环境管理条例、实施道路交通安全法办法等一系列法规。但是目前已有的上位法显示出明显的碎片化，孤立化，有些法律法规存在互相打架的问题。更像一些红头文件。因此，要根据法规草案立项的范围确定好标题，就目前荆州立法来讲，我个人认为主要有以下内容可以考虑：

1、社会文明（文明行为）促进条例或城市文明卫生条例。其优点有三：一是有利于对这些不文明行为的系统治理、源头治理、综合治理。二是紧扣文明和文明卫生，直接服务文明城市、卫生城市、环保模范城市创建工作；三是没有“管理”等那些公民不太喜爱的字眼。

不足：一是内容宽泛，违反法律和违反伦理道德的界限不好把握；二是有的可能缺乏针对性、操作性；三是执法主体、监督主体不易确定，很可能在精准上要打折扣。

2、爱国卫生条例。优点：一是巩固创建国家卫生城市成果，为创卫达标验收加分；二是直奔主题，清晰明了；三是抓住了社会文明建设的重点。

不足：一是与省爱国卫生条例同名，有重复之嫌，且“爱国”二字一般属于政治用语、文件用语，在立法技术规范中比较少见；二是制定一部法规的时间很长、程序复杂，而该条例仅仅确定卫生方面的范围略显过窄。

3、城市交通管理条例。优点：一是直面群众关心的交通不文明行为；二是有上位法的支撑；三是容易起草。

不足：一个是许多上位法有明确规定；另一个是“管理”有管群众、束公民的意思，可能会有公民感到不自在。

4、卫生和市容环境保护条例。优点：一是可以将社会文明立法的内容较好的囊括进去；二是范围适中；三是相当一些职能部门支持。

不足：范围较广，有些问题恐难以厘清。

第三、起草要精准。起草是地方立法的关键程序、核心环节。虽然审议可以“审”出好法规，但是，由于有些草案的先天不足，是很难“审”出好法的。因此，一定要从起草时就要注重精准。

其一，起草班子要强。立法是重要的政治活动，也是重要的政治任务。在起草中要充分体现党委领导、人大主导、政府支撑、部门参与、社会协同。起草班子中既要有负责干部，又要有相关部门、单位和高校的专家学者，还要有实务型的人才。具体起草的牵头单位十分重要，为了体现人大的主导作用，由人大对具有综合性、全局性、基础性的法规起草是必要的，但这类法规不宜多。考虑到法规颁布以后主要是由政府及其部门来执行，以及一些重要问题、主要分歧、需要政府常务会议确定，加之像荆州这种设区的市才刚刚行使地方立法权，而政府过去有制定规范性文件（政府令）的经验，还是由政府委托相关部门、单位或者政府法制办组织起草为宜；也可以委托高校、科研机构作为第三方进行起草。

其二，起草成员要优。懂法律、懂政策、懂专业、懂写作是对法规起草人员最基本的要求，对那些虽然有一定的水平，但坚持部门利益第一、希望通过立法强化部门职能的人要进行批评教育，不改的可排除在起草班子以外。

其三，起草质量要高。要坚持高标准、严要求，不要盲目赶进度，进度要服从质量。

第三、审议要精准。无论是人大专门委员会初步审议还是法制委统一审议，不管是人大常委会一审、二审和表决前进行审议，都要精益求精，在重大原则问题、热点难点问题上不要随意。要真正弄清每个环节、阶段审议的目的、要求、程序，立足于“审”、着眼于“议”、强化于“改”。同时，必须明确，地方性法规一般不解决机构、编制，也难以解决经费保障问题，而是明确法规所涉及到范围内的工作职权和执法主体、设定权力义务、确定法律责任处罚条款等。此外，为了保证审议的高质量，要紧紧抓住市级人大换届的机会，把那些具有法治及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的学历背景、实践经验的同志充实到人大常委会和相关专们委员会成员中来。

六、社会文明立法要正确处理五对关系

第一、正确处理违反法律法规与违反伦理道德的关系。在社会文明地方立法中常常遇到这类问题，即需要法规进行规范的行为中，有的是上位法已经有明确规定的违法行为，有的则是要通过制定下位法来进行补充的问题，如涉及伦理道德的问题就是如此。不尊老不爱幼，本来既有老年人权益保障法、妇女权益保障法、未成年人保护法来规范，但那可能超出了立法法对设区的市的授权范围，就难以写进去了。

第二，正确处理明晰执法主体与完善社会监督的关系。社会文明立法中明确执法主体是地方性法规的主要任务，就是有些单位名称中有貌似执法局、执法机构的也不一定具有执法资格。因此，这个问题在立法中一定要十分清楚；还有，社会文明立法中涉及的问题许多都是所谓“鸡毛蒜皮”的“小事”。由于执法力量严重不足，这些问题如果都由执法人员发现并进行教育、训诫处罚是不现实的。发现这些行为的人也可视为监督力量的一部分，其中大量的是公民，显然他们并不具备执法主体资格。对公民而言，有的觉得反正有执法部门执法，担心自己管了别人的有之，多一事不如少一事有之；此外，即使有些公民想依照地方性法规举报，也因为证据无法固定等多方面的原因很可能最后不了了之。地方性法规也应强化公民的监督义务。

第三，正确处理立法起草审议与社会文明造势的关系。社会文明立法规范对象的大众性、约束的普遍性，决定了更不能关门立法，而必须动员最广大的公民、社会人士、执法司法机关、文明和卫生创建机构、宣传新闻媒体广泛参与，营造声势浩大的文明卫生创建环境、交通整治氛围和社会舆论场。其中，充分发挥文明委、创卫指挥部等机构的作用，则是精准立法不可或缺的重要条件。

第四，正确处理优质高效立法与严格规范执法的关系。高质量立法是前提，但必须有一支高素质的执法队伍，这支队伍要严守纪律、公正廉洁、严格程序、严明执法。

第五，正确处理制定地方法规与全民尊法守法的关系。法制应当是治国之利器，科学立法是前提、严格执法是关键、公正司法是保证，全民守法是基础。要深入扎实普及法律常识，包括普及地方性法规，牢固树立法治权威，让所有的干部群众自觉尊法、守法的问题。（荆州市人大常委会副主任、市法学会会长  张钦）

责任编辑：郑文金