华政师生对话系列

胡同学：继广东省探索建立人大代表约见国家机关负责人制度后，湖北省也通过了《省人民代表大会代表约见国家机关负责人办法》。《办法》规定：人大代表对闭会期间发现的问题，可按照规定的程序约见国家机关负责人，向其当面询问、提出问题，被约见人必须予以答复或者解决。沈教授，您如何看待这一举措？她有哪些意义？

沈教授：在两省这项举措颁布实施前，不可否认，人大代表的职权，似乎只有在参加人民代表大会议期间才能看到，即人大代表在各级人民代表大会上审议报告、发言及投票。在人民代表大会闭会期间，虽宪法规定，人大常委会对国家机关实施监督，但与代表个人似乎没有什么关系。正是这一现象，坊间有调侃人大代表是“开会专业户”。然而，根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第2条规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”对照法律，这一使命不能仅仅只发生在人民代表大会召开期间，应贯穿于人大代表整个任职期内。现湖北省，接踵于广东省之后，颁布《省人民代表大会代表约见国家机关负责人办法》，规定人大代表在闭会期间也可以约见国家机关负责人，这是人大代表权利的回归和升华。人大代表不仅在开会期间有对决定、影响国家发展的大政方针问题发表意见，而且，在闭会期间也可以对国家机关的工作依法进行监督。这一举措在建设具有中国特色社会主义法治征程中，具有非常重要的意义。

胡同学：您上述提及人大代表的法定职责，不仅是代表人民去参加人民代表大会，听取、审查国家机关的报告、对决议、法律草案发表意见、表决，在这些之外，人大代表个体在人大闭会期间，还负有对国家机关监督的使命。那就是说，人大代表个人，也是国家权力机关元素之一，人大代表也具有代表国家权力机关对其他国家机关行使监督权了！

沈教授：根据宪法规定，人民代表大会是我国的权力机关，她是由人大代表组成的。因此，国家权力机关行使权力的方式，表现为：既有由代表大会集合下做出，也可表现为由大会授权代表做出。在现代议会制下，各国都是通过这两种方式行使国家权力权力。如英国议会的下院在议事规则中规定，“议员可以对政府各大臣职权范围内的事提出质询，要求答复。口头质询，议员每人每天最多提3个，书面质询不限”。议员的质询和回答转瞬就通过新闻媒介公之于众，从而成为民众对政府的监督。同样，法国也有书面质询制度,规定议员可以对政府提出书面质询，并可刊登在《政府公报》上。在规定的期限内，政府没有给予满意的回答,质询者可在议长同意下将其转化成口头质询。法国议会两院的条例还规定，“每星期二与星期三下午，为国民议会规定的对部长进行口头质询的时间，议员可在此时对政府进行质询提问，由政府相关部长解答议员的问题，其全过程都由议会电视台和法国电视台进行现场直播。”美国国会虽无英、法两国规定议员可以直接对政府进行质询，但其有与质询相类似的听证制度。美国的听证制度虽起源很早,但作为一项成熟的制度，则出现在20世纪中期。听证会有多种类型，其中一种便是议员通过听证会，来审查和监督政府行为。在举行听证会前，委员会主席必须向公众和媒体公布听证会的内容、时间、地点、程序、主要争论焦点等相关信息，听证会上议员可以就政府机关的行为提出问题，相关的政府人员必须到会回答。2015年，美国前国务卿希拉里就邮件删除事件被要求出席听证，便是一例。类似规定不仅出自外国，我国新民主主义革命时期，共产党领导的根据地、解放区也有这样的规定。如抗日战争时期，陕甘宁边区依据“三三制”成立的各级参议会，参议会成员由人民直接投票产生。1939 年，边区第一届参议员大会规定，边区的参议员有权行使对边区政府的财政预算和决算方案等重大事项的表决，并有权进行监督。1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会通过了《陕甘宁边区宪法原则》，其中第7条规定，参议会成员有罢免和斥责政府人员的权利。参议员和人民对各级政权都有检查、告发及随时建议之权。

回看我国现行《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第22条，“县级以上的各级人民代表大会代表，根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。代表按前款规定进行视察，可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见。”这条规定，将监督权归置于一种行使方式，即由人大常委会统一安排，委派代表执行。现广东、湖北则赋予代表个人，可通过申请，并在人大授权下，按其发现的问题，约见国家机关的负责人。无疑，两省的这一规定，相比于22条，就显示出更有利于人大对国家机关行为的监督。用军事术语说，它是毛泽东人民战争理论在监督权上的运用，两省规定，不仅有“正规部队”，即人大常委会组织的阵地监督战，也有人大代表在他们各自工作领域实施的游击监督战，两路并行作战，及时发现，并纠正国家机关发生的违法行为，从而确保人大制定的、代表中国大多数人意志的法律畅通无阻。

胡同学：您这段阵地战和游击战的比喻，非常形象地揭示了两省探索赋予人大代表依法申请、批准后行使“约见权”的意义。那么，在我国现实生活中，对国家机关的监督，有人大代表实施“游击战”的空间吗？

沈教授：人大代表在国家机器中，是最接地气的部分，因为他们是被一定地域、行业的选民选出来的。他们时时能感受到活动在其身边、选举他（她）为代表的选民们的心愿，或他们对社会发展的期待，对有利于国家、社会发展的想法，作为代表，他们有义务将其代表的选民中的合理的、有建设性的想法，通过草拟立法提案，提请在人大会议上讨论，并争取被通过成为某一立法；或他们对国家机关执法、审判行为有不服，作为代表，他们有义务予以了解，如属实，可通过其所具有的监督权，向有关部门质询，引起这些部门的重视，以纠正确实发生的违法行为，可见，现实生活中，供人大代表开展“游击战”的空间是很大的。

胡同学：我国的人大代表都是在职的，虽然从逻辑上讲，他们有施展的空间，但却没有时间啊！

沈教授：你这个问题提得很好。如何让人大代表能及时发现问题，是落实两省关于赋予人大代表闭会期间，享有“约见权”的关键。如果，无瑕研究其身边选民们的呼声，那么，约见权终将名存实亡。

胡同学：在这个议题上，您有什么想法呢？

沈教授：我的构想是：从组织机构、时间、能力三个方面，装备人大代表，使其具有名副其实地行使约见权的约见能力。首先，从组织机构上装备。闭会期间，人大代表对国家机关的监督权，是宪法上的一项制度，虽质询意见是由代表个人名义提出，但这不是个人行为，它是代表人大提出的，因此，可按代表产生地域、行业等选区为基本单位，为代表设立人大代表工作办公室，以便代表开展工作。其次，从时间上装备。在代表法上明确规定，人大代表每周1日或每2周1日，作为法定接待其所属选区的选民，在接待时，代表须耐心细致地听取他们的心声。对不服行政机关决定和司法机关裁判的投诉，如发现确有错误，即刻行使监督权，如属投诉人认识上的错误，应依法开导、说服当事人，以平息他们心中的怒气。值得一提的是，代表接待只是我国系统监督权中的一环，代表认为行政、司法行为没有不妥，不排斥当事人，可按其他法定渠道继续反映问题。再次，能力装备。我国人大代表来源大多非职业化，虽他们具有较高的政治觉悟和判断是非的能力，但一般缺失判断行政决定和司法裁、判文书对错的专业能力，这种现状无疑构成了人大代表发挥监督功能的障碍。克服这一障碍，可采取为每位人大代表配备法律顾问的方式，以解决人大代表法律专业能力的不足。由法律顾问陪同人大代表接待反映问题的选民，陪同人大代表调查，并有法律顾问，就选民反映的问题，作出书面法律意见。为保证人大监督权的独立性，对所受选民反映问题是否行使约见权，由人大代表决定。至于如何为代表配备法律顾问，可以由各级司法局予以选拔、推荐。律师的聘用费，可参照司法局规定的小时收费的上限，由政府支付，即政府为公共事业，减少本地区矛盾，提升法治水准，增进社会和谐而购买律师服务。

胡同学：您的上述构想，似有很强的可操作性，那它和我国现有法律中的哪些规定可以对接呢？

沈教授：我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第62条规定，“ 地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作。”《行政许可法》第77条规定，“行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《行政诉讼法》中第92条和《民事诉讼法》第198条都规定，“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。”从上述规定可以看到，这些规定对应的渠道之一，便是人大代表监督权中的约见权。行政首长、按其职责，主要任务是审查下级呈送的报告，根据其法律、政策水准，作出同意或反对的批示。法院院长是依法主持审判委员会讨论、决定疑难案件的裁判。但在上述条款中，还含有除其正常的通过审批、主持审委会方式，指导下属工作外，通过非其日常工作，所发现问题的渠道。试问行政首长、院长如何在没有下级呈报的情况下，发现其下级单位或本院生效的判决，存在违法的问题呢？那一定是除其单位自身纠错部门，如监察部门报告外，还有非其单位内部发现问题的渠道，这对应非单位内部发现问题的渠道，自然是由依法律规定的、类似人大代表的约见权而产生的渠道。所以，两省赋予人大代表的约见权，对应的便是上述法律规定。

胡同学：人大代表约见权，与中办、国办禁止的“领导干预权”如何区别呢？

沈教授：你提的问题很尖锐。从表象上看，确实很相似，但它们有着本质的区别。这本质的区别，就是有无法律依据。因两省赋予人大代表有约见权，人大代表实施，是正当行使监督权；相反，如没有法律依据，会见某领导，不论是百姓，或是官员，都会因没有法律依据，或涉行贿，或属干预。再回人大代表约见权，它也是有边界的，它只能就本选区选民所反映的问题行使约见权，而不能跨越选区，跨越了，其行为也就转化为被禁止的干预范畴了。可见，两者区分还是黑白分明的。当今社会，凡构建于民主之上的社会体，合法的监督、干预，都是必须的，是须臾不能忽视的。

胡同学：听您上述分析，湖北省人大这项举措是对人大代表闭会期间履职形式的重大探索，如对代表约见举措，做更加深入的规范化、制度化研究，将更有利我国法律监督制度的完善。今天和您的交谈，又让我收获良多，谢谢您！( 华东政法大学法律学院教授  沈幼伦，华东政法大学法律学院硕士研究生  胡雨薇)

责任编辑：郑文金