──1993年9月14日在湖北省第八届人民代表大会常务委员会第3次会议上

省文化厅厅长    周祖元

主任、各位副主任、各位委员：

我受省人民政府的委托，对《<湖北省文物保护管理实施办法>(以下简称《实施办法》)修正案》(草案)作如下说明。

一、《实施办法》修正的必要性

《实施办法》于一九八五年十二月三十日公布，至今已有七年多的时间，这是我省人大常委会根据《中华人民共和国文物保护法》(以下简称《文物保护法》)制定的我省第一部文化工作方面的地方性法规。《实施办法》的公布实施，有力地推动了我省文物事业的发展。全省文物、博物馆机构，由一九八五年的89所增至123所，人员增到2310人，馆藏文物达47万余件。通过文物调查和考古发掘，全省文物古迹由四千多处增到一万五千多处，公布市、县级以上重点文物保护单位3005处，其中省级365处，全国重点文物保护单位20处；经与省城乡建设部门共同选定、申报、确定了九座省级历史文化名城，其中有3座被列为国家级历史文化名城；全省抢救维修重点文物建筑100余项，大都遵循了不改变文物原状的原则，为保护史迹，教育后代和发展旅游，振兴经济创造了良好的条件，依法配合工程建设的考古发掘发现的郧县人遗址、江陵鸡公山旧石器时代遗址、天门石家河新石器时代遗址、枣阳雕龙碑遗址、荆门包山楚墓等重要史迹和大批珍贵文物以及最近在黄梅发现原始社会时期的“卵石摆塑腾龙”都引起了海内人士的注目，使我省跃居全国文物大省之列。各级政府根据《实施办法》的规定加强了对文物工作的领导，许多地、市和重点县、市都依法成立了以政府分管领导牵头，有各有关部门负责人参加的文物管理委员会，协助政府领导、协调各有关部门做好文物保护工作。不少地方加强了城市规划中的文物保护，实施了在工程建设开工之前必须进行文物考古调查、勘探、发掘规定。在文物安全保卫、依法加强文物市场管理和打击盗窃、盗掘、走私文物的犯罪活动等方面，都取得了显著的成绩。总之，《实施办法》的施行，对我省文物保护工作走上依法管理的轨道发挥了重大作用。

当前，我省改革开放的不断深入，给文物事业的发展提供了许多机遇，但是也给文物保护工作带来了许多新的情况和问题。

一是盗窃馆藏文物、盗墓取宝、倒卖和走私文物的犯罪活动屡禁不止。盗墓活动猖獗，已从我省边境地区向江汉平原腹地蔓延。去冬以来，在江陵、荆门等重点文物地区，被盗掘的古墓达百座以上。犯罪分子结成团伙，使用现代化作案工具和枪支等凶器作案。由盗小墓发展到盗大墓，由深夜偷偷摸摸盗墓发展到光天化日之下公开盗墓，气焰十分嚣张。现在，江陵县已投入一百二十多名公安干警日夜巡逻，集中开展了打击盗掘古墓走私文物犯罪活动的专项斗争，摧毁盗掘古墓犯罪团伙八个，抓获罪犯四十四人，当场击毙负隅顽抗的罪犯一人。八月份，在不到二十天的时间里，南漳县的明襄定王墓、明襄祜王墓被挖、被炸，墓内文物遭到严重损坏，犯罪分子作案后潜逃。倒卖走私文物的违法犯罪活动，在我省亦屡屡发现，今年四月至五月，仅武汉铁路分局刑警队在火车上截获的过境走私文物就达九起681件(套)。馆藏文物的安全保卫工作形势也很严峻。

二是在生产建设和工程建设中，有些部门和单位不从国家保护文物的全局和长远利益出发，片面追求局部和眼前利益，有的甚至认为以经济建设为中心，就可以不顾文保护，因而无视《文物保护法》的规定，事先不与文物部门商定保护文物措施，即自行开工，致使一些古墓葬、古遗址在推土机下遭到严重破坏。近年来，随着宜黄公路、三峡大坝、京九铁路、焦柳复线等大型工程的相继开工，以及各地开发区建设和房地产开发的升温，文物保护与生产建设的矛盾日趋严重。在城市建设中，擅自拆除文物建筑，破坏文物和城市历史地段环境风貌的现象也很严重。在文物维修中，一些部门和单位不适当的追求宏伟壮丽，擅自改变文物原状，工业生产排放的废气、废水、废渣和有害粉尘，也给文物造成了很大的损害。

三是部分群众法制观念淡薄，“保护文物，人人有责”还没有真正成为群众的自觉行动，由于无知和愚昧对文物的破坏也时有发生，强化群众的文物意识还要做大量的宣传教育工作。

根据新形势下出现的上述新情况和新问题，迫切需要认真采取相应对策，制止文物破坏事件，惩诫文物违法犯罪行为，震慑文物犯罪分子，遏止犯罪活动的进一步发展。

《实施办法》是根据《文物保护法》，并在总结我省三十多年文物保护工作经验和教训的基础上制定的，经过七年多的实践，证明基本上是适用的。但囿于当时的历史条件，对有关部门特别是文物行政管理部门的执法没有明确授权；对法律制裁方面的行为以及处罚和定罪的条文也规定得不够完善或者过于简略，对于当前盗窃、盗掘、走私文物已趋于集团化和国际化的犯罪活动难以遏制。在具体实施过程中，有的办案人员在处理建设中破坏文物的事件时，往往只看有关责任人积极执行本职任务的动机，而不追究其无视法规造成文物破坏的恶果；在处理文物盗窃等案件中，也有认为文物法规没有具体处罚规定，不好量刑，对犯罪分子朝捕夕放或者罚款了结。因而，对于那些肆无忌弹地破坏国家文物和大肆盗窃、盗掘、走私倒卖祖国珍贵历史文化遗产，造成国家经济损失，损害国家和民族形象等违法犯罪行为，存在着处罚偏轻和以罚代刑、片诫不严、打击不力的情况。

为了加强对文物犯罪活动的打击，制止各种破坏文物的违法行为，切实加强文物管理部门的职责，强化对文物的依法管理，七届全国人大常委会第二十次会议审议通过了《文物保护法》修正案，还先后于五届全国人大常委会第二十二次会议和七届全国人大常委会第二十次会议通过了《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》和《关于惩治盗掘古文化遗址古墓葬犯罪的补充决定》，对《刑法》中有关触犯文物法律法规的条款如盗窃罪、盗运珍贵文物出口罪、走私罪，盗掘古文化遗址、古墓葬犯罪活动的条款，都增补了“处以死刑”等严厉的处罚条款，并特别强调对参与、包庇或者纵容这些犯罪活动的国家工作人员要从重处罚。

为使《文物保护法》在我省得到全面贯彻实施，促进我省文物事业的发展，有必要因应《文物保护法》修正条款的公布，本着凡与国家法律相抵触者修改，不具体者补充，并结合省情发展变化适当增订的原则，对《实施办法》作出适当的修正。

二、《实施办法》修正案(草案)拟订的经过

省人大常委会和省政府对《实施办法》的修订工作十分重视。省人大常委会和省政府均把《实施办法》的修正列入本年度工作计划，五月二十四日，省八届人大教科文卫委员会第一次会议通过的《一九九三年度工作计划要点》也将这项工作摆到当前议事日程，提前介入草案的拟订和研究工作。根据省人大常委会和省政府的指示精神，省文化厅具体拟订了《实施办法》修正案(初稿)。八月五日至六日，省人大教科文卫委员会和省政府法制办主持召集了有襄樊、宜昌、黄石、孝感、鄂州和荆州、黄冈、郧阳等地、市人大和政府有关部门以及省公、检、法、司等单位负责人参加的征集意见座谈会，根据所提意见对初稿进行了认真修改。八月十七日，省政府法制办又召开了省交通、城建、水利、工商、宗教、广电、环保、土地、公安、法院、检察院等部门有关负责人的座谈会，再次听取对修改稿的意见，进行了再次修改，并于八月二十四日提请省政府常务会议审议通过。现在提请省八届人大常委会第三次会议审议的《实施办法》修正案(草案)，是在省人大和省政府的直接关心与参与下，认真征求和吸取各地和各有关部门意见的产物。

三、对《实施办法》修正的内容

《实施办法》修正案(草案)，主要是对原第十二条、第十五条、第三十四条、第三十五条、第三十六条作适当的修订。

(1)鉴于目前我省的全国历史文化名城已有江陵、武汉、襄樊三座，省级历史文化名城有江陵、武汉、襄樊、鄂州、黄州、随州、荆门、钟祥、恩施九座，《实施办法》第十二条规定“经国务院核定公布的历史文化名城(江陵)，要全面规划，加强管理”，应改为“经国务院和省人民政府批准确定的历史文化名城，要全面规划，加强管理”。

(2)《实施办法》第十五条第一款修改为“在进行基本建设、生产建设项目时，建设单位应按照《文物保护法》规定，会同文化行政管理部门，在预定工程范围(包括取土场、采石场)内有可能埋藏文物的地方进行文物的调查、勘探工作。调查、勘探中发现的文物，应共同商定处理办法”。这是由于近几年来在我省范围内的基本建设，生产建设日益频繁，且多有文物发现，如果建设单位不按照文物保护法规规定，会同文化部门在预定工程范围内进行调查、勘探，商定处理办法，势必造成文物经常性的破坏。目前我省这类破坏文物的事件不少，已造成许多不可挽回的损失。

(3)对第三十四条进行了较大的修改。条文规定：“有《文物保护法》第三十条所列行为之一，给予行政处罚的，依照《文物保护法实施细则》第四十五条的规定执行。”这是为了与国家的法律和行政法规接轨。同时根据《文物保护法》对公民和国家工作人员保护文物和执行工作任务应遵守的行为规范，结合我省已经发生并在社会发展过程中可能发生的损坏文物的行为，又具体规定了十项应予行政处罚或行政处分的条款。这样，就不是简单地重述《文物保护法》的有关条款，使《实施办法》具有我省的地方特色。

(4)第三十五条的修正，则是根据《文物保护法》第三十一条修改后的条款，参照《中华人民共和国刑法》和全国人大常委会《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》与《关于惩治盗掘古文化遗址古墓葬犯罪的补充规定》，以及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗窃盗掘非法经营和走私文物的案件具体应用法律的若干问题的解释》等具有法律效力的规范性文件的精神，对贪污或者盗窃国家文物，盗掘古文化遗址、古墓葬，走私国家禁止出口的文物，非法经营文物，将国家珍贵文物私自出售或赠送给外国人，故意破坏国家保护的珍贵文物或者名胜古迹，在工程施工中发现珍贵文物，不向文物管理部门报告，不听劝阻继续施工，致使珍贵文物遭受破坏，以及国家工作人员利用职务上的便利，内外勾结，造成文物损失或者贪污、受贿文物等犯罪行为，作出了依法追究刑事责任的原则规定。

(5)在第十一章“附则”中，增加了一条，即第三十六条，对本《实施办法》的解释权作了规定。原第三十六条依次改为第三十七条。

另外，对《实施办法》的个别文字表述作了修改。

《实施办法》修正案(草案)和本说明，请一并予以审议。