——1993年9月14日在湖北省第八届人民代表大会常务委员会第3次会议上

省民政厅厅长  张牢生

主任、各位副主任、各位委员：

我受省人民政府委托，应《湖北省实施<中华人民共和国城市居民委员会组织法>办法（草案）》（以下简称《实施办法》）作如下说明：

一、制定《实施办法》的必要性

第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）是在总结三十多年来城市居委会工作经验的基础上，为适应当前城市形势发展的需要制定的。它的颁布实施，为加强居委会建设，提供了法律依据。从三年多贯彻实施的情况看，一方面，已经贯彻实施的地方都取得了明显效果，证明现行的《居委会组织法》是一部比较完备的法律；另一方面，各地也普遍反映，《居委会组织法》是针对全国居委会状况制定的，一些条款比较原则，各地在具体实施中理解不一、作法不一，有些具体问题吃不透、拿不准，是否合法没有把握。要求省里按照立法程序制定比较具体的实施办法。同时随着我国政治经济体制改革的不断深入和发展，对各方面的工作提出了更高的要求，但作为城市基石的居委会有相当部分还严重存在着与之不相适应的困难和问题，也需要制定实施办法加以解决。其困难和问题主要是：一是居委会的工作多、人员少。据武汉市调查，居委会担负着常年性、季节性、阶段性、临时性工作七、八十项。二是居委会干部年龄大，文化低。三是居委会的经费少、待遇低。据八个省辖市统计，居委会干部享受财政补贴人月均三十七元。由于待遇低，使得相当一部分现任干部不愿做居委会工作，后继乏人的问题日显突出。四是居委会兴办生产生活服务事业困难大，手段少。有关部门对居委会兴办企业所需场地、营业执照、税费等方面的支持和照顾不够；有的区、街向居委会提留的比例太高；有些效益好的厂、店被区、街无偿收走，挫伤了居委会的积极性。五是居委会办公条件差。八个省辖区无房居委会占13%。为此，我们认为，为了顺利贯彻执行《居委会组织法》，搞好居委会建设，根据《居委会组织法》第二十二条规定，结合我省实际，制定具体实施办法是必要的。

二、制定《实施办法》（草案）的具体过程及指导思想

自一九九O年一月一日《居委会组织法》开始实施后，省民政厅一方面发文要求各地民政部门搞好调查研究工作，在贯彻实施《居委会组织法》的试点中，找出困难和问题，探索解决办法。同时，省民政厅还先后两次派出由厅领导带队的工作组在沙市、黄石、武汉、荆门、老河口、孝感、天门等七市就街道基层组织建设进行了蹲点调查，并就起草《实施办法》中的一些基本问题与街道、居委会干部群众广泛交换了意见。在此基础上，起草了《实施办法》初稿。一九九一年五月派人参加为期四个月的省委城市街道组织建设试点，征求基层干部、群众的意见，随后进行了修改。之后，我厅又召集十城市民政部门的同志座谈，再次讨论修改，并将修改后的稿子印发省直有关部门、部分大专院校、科研机构、各地、市、州、县民政部门和部分街道办事处、居民委员会征求意见。几经讨论和修改后向省政府报送了《实施办法》（送审稿）。省法制办承办此件后，又征求了省城建厅、省税务局、省工商局、省财政厅等部门的意见。九月初，到十堰、老河口等地进行了实地调查。十月中旬，组织省直有关部门对送审稿涉及的问题进行了反复协调。在此基础上，对送审稿进行了认真修改，形成了现在提请审议的《实施办法》（草案）。

在起草《实施办法》（草案）的过程中，我们基本指导思想就是要适合我省的实际，着重解决居委会存在困难的问题，把《居委会组织法》的基本精神落到实处，真正有利于居委会在坚持四项基本原则的前提下，充分发扬民主，依法进行自治。力求达到既符合法律基本精神，又合乎我省居委会实际；既便于实际工作操作，又尽可能简洁明了。

三、《实施办法》中几个主要问题的说明

（一）关于居委会与政府及其派出机关的关系问题

《居委会组织法》将居委会与城市人民政府及其派出机关的关系表述为“不设区的市、市辖区人民政府或它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或它的派出机关开展工作。”我们认为，这种“指导”与“协助”的关系是由居委会的性质所决定的。从发展基层民主政治建设来讲，这样表述也是具有积极意义的。但是，居民自治必须在坚持四项基本原则的前提下，在法律范围内进行，居委会必须主动接受人民政府及其派出机关的指导。在《实施办法》（草案）中同时也强调了居民委员会要完成人民政府或者它的派出机关依据法律、法规和国家政策规定布置的任务。力求既维护居民自治的权力，又有利于国家任务的顺利完成。

（二）关于居委会的设置及规模

我省现有的居委会平均管辖范围在六百户左右，一般来说是适当的。原则上应保持相对稳定。对于规模过大或过小的居委会，可以适当调整，但要按法定程序办理。鉴于街道办事处比较熟悉各居委会情况，又是政府派出机构，居委会的设立、撤销和规模调整，由街道办事处提出比较合适。《实施办法》（草案）对此作了如下规定：“居民委员会在法律规定的原则和范围内设立。居民委员会建制应保持相对稳定。”、“居民委员会的设立、撤销、规模调整，由街道办事处或乡镇人民政府提出，报不设区的市、市辖区、县人民政府批准，并报上一级人民政府的民政部门备案。”按照《居委会组织法》规定，居委会可以分设若干居民小组，从我省城市的情况综合考虑，并借鉴外省的经验，我们认为小组规模一般以三十至五十户为宜。《实施办法》（草案）中作了相应规定。

（三）关于居民会议和居民代表议事会

居民会议是居委会的最高权力机关，是居民实行自治的根本形式。但《居委会组织法》对居民会议的职权只有原则规定，为了保证居委会在其法定职权内的独立自主地开展工作，有必要对居民会议的职权加以具体化和规范化。为此，在《实施办法》（草案）第四条中给居民会议界定了七条职权。同时，考虑到受人口、职业、居住区域等条件的限制，难以经常召集居民会议，为此，参照村民自治的形式和省委街道组织建设试点取得的经验，在《实施办法》（草案）中规定：“必要时，可以召开居民代表议事会，讨论与本居住地区居民有关的问题。”

（四）关于居委会的职责及权利

《居委会组织法》规定的六项任务，是居委会开展工作的基本依据，但比较原则，《实施办法》（草案）列出了居委会应该依法履行的十条职责，以便有所遵循，易于操作，切实把各项工作落到实处。

在实际工作中，居委会存在着有责无权的问题，工作难以协调，合法权益没有保障等，调查试点中都纷纷要求在地方法规中对居委会自治权力加以明确。根据法律的基本原则和省委、省政府鄂发[1992]8号文件精神，《实施办法》赋予了居委会与职责、任务相适应的七种权利，即：居民活动组织权、居民公共事务和公益事业决策权、居民公约监督执行权、居委会自办企业和集体财产管理权、自有资金支配权、本居住地区居民参军、招工、招干、就业推荐权、五好家庭、文明楼院、文明单位评议权。这样，既有利于居委会工作的顺利开展，又利于居委会社会地位的提高。

（五）关于居委会选举

居委会选举，是贯彻《居委会组织法》，实施民主自治的关键一环，也是居民群众较为关心的问题。为此，《实施办法》依据《选举法》的有关规定和试点经验，参照我省村委会干部选举办法，对以下几个问题作了明确规定：

第一、选举工作的主持。大多数同志赞同采取在不设区的市、市辖区人民政府或者街道办事处的指导下，由街道办事处、居委会党支部和本居住区居民代表组成选举工作组主持的方式。这样既体现了政府的指导作用，又体现了居民自治的特点。选举工作组主要是依法保障居民行使选举权和被选举权。对此，《实施办法》（草案）作了规定。

第二、候选人的确定。《居委会组织法》规定，居委会成员应从“本居住地区”的居民中选举产生，但我省居委会现职干部有不少是非本居住地区的居民，如果一律在本居住地区的居民中产生，将更难选到合适干部。我们在同基层干部、群众讨论这个问题时，他们一致意见是不能搞“一刀切”，建议在坚持“居民委员会成员候选人一般应是本居住区的居民”的前提下，对特殊情况，“经征求选民意见后，非本居住地区的居民也可列为候选人。” 《实施办法》（草案）采纳了大家意见。

第三、选举和选举结果的认定。对此问题，《实施办法》（草案）仿效了县乡选举的有关做法，规定为：“由本居住地区有选举权的居民或者户的代表或者居民小组选举的代表过半数参加投票的选举有效；候选人获得参加投票人数的过半数赞成票才能当选。得票过半数的候选人超过应选人名额时，得票多的当选。候选人得票相等时，应就得票相等的候选人重新投票，得票多的当选。选举结果当场宣布，并报不设区的市、市辖区、县人民政府和乡（镇）人民政府、街道办事处备案。”

（六）关于居委会工作经费及其成员生活补贴

长期以来，居委会工作经费少，居委会干部尤其是纯居民干部经济待遇低，卸任后生活无保障的问题比较突出，严重影响了居委会干部的工作积极性。为此，《居委会组织法》第十七条规定：“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。”鉴于我省居委会除少数城郊居委会有较强的经济实力外，城区居委会一般没有多少收入，其工作经费和干部生活补贴费主要靠政府拨付。为了使政府拨付部分加上自身收入补助能够保证居委会工作的基本需要和纯居民干部的基本生活，并且能够随着物价因素的变动而变动，根据街、居干部的要求和我们测算，《实施办法》（草案）作了如下规定：“居民委员会的工作经费和居民委员会成员的生活补贴费、医疗费等，由不设区的市、市辖区的人民政府或乡、镇人民政府从本级财政支出中拨付，其数额应不低于当地行政机关工作人员预算经费的30%。”经过测算，按照这个比例计算的拨款数额，与各地现行拨款标准相关无机，同兄弟省市同类标准相比也处于中间水平，是基本可行的。

（七）关于扶持居委会兴办生产、生活服务事业

居民委员会兴办生产、生活服务事业，不仅可以为国家创造财富、方便居民生活、为居委会开展社区服务提供物质基础和手段，而且可以弥补居委会干部生活补贴、办公费、医疗费及社会救济对象补助经费的不足，减轻国家负担；还可以安置一部分残疾人员、“两劳一少”人员和其他行业人员，起到安定社会的作用。因此，居委会有必要从便民利民出发，发展生产、生活服务事业。但是长期以来，居办企业一直未能享受优惠政策，在办理证照、缴纳税费、筹资贷款、租房建屋、原材料供应等方面困难重重，平调居委会财产、居委会自有资金受控等问题也很普遍，从而制约了居委会生产、生活服务事业的发展，导致居委会的许多实际问题难以解决。为此，《实施办法》（草案）第二十、二十一条对居委会兴办的生产、生活服务事业作出了有关规定。针对一些地方无偿平调居委会财产的现象，强调了保护居委会的财产所有权，要求工商、税务、卫生、城建、城管、金融等有关部门给予扶持和保护。

（八）关于居委会下属工作委员会的成立

为了适应社会发展的需要，近年来，各地居委会都普遍兴办了社区服务事业，为辖区五保户、优抚对象、残疾人和其他居民提供精神和物质生活上的服务，收到了良好的效果。既有利于沟通和融洽社区成员之间的关系，养成团结互助、和睦相处的良好社会风尚，又就地就近解决了居民生活中的诸多不便，把一些社会矛盾消化在基层，促进了社会安定。因此，根据法律和实际需要，《实施办法》（草案）规定居委会除设立人民调解、治安保卫、公共卫生委员会外，还应设立社区服务委员会。

（九）关于居委会有偿服务问题

居委会处在城市最基层。各地都不同程度地存在一些部门和单位直接向居委会压任务，许多纯业务性的工作，如送信、送报、代收税费等，也要居委会去做，各地建议，凡需居委会协助完成职责范围以外的工作，需经市、市辖区人民政府或它的派出机关同意并统一安排，有关部门和单位不得擅自直接下达。否则，居委会可以不办。要求居委会协助办理纯业务性的工作，应实行有偿服务。我们认为，这样规定，有利于理顺工作关系，有利于减轻居委会工作负担。但有偿服务也不柯太多太乱，避免居委会偏离工作重心。各地、市、州人民政府应从严掌握，制定具体办法。

以上说明，请予审议。