——1997年9月22日在湖北省第八届人民代表大会常务委员会第30次会议上

省环境保护局局长  陈秉林

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省人民政府的委托,我向大会作《湖北省大气污染防治条例》(草案)(以下简称《条例》的说明。

一、制定《条例》的必要性

大气污染是城市的必要环境问题。“八五”期间,据对全省33个城镇大气环境质量监测,我省城市大气环境的总体质量较低,全省大气污染未有明显好转。降尘超标的城镇占76.8%。有78.8%的城镇总悬浮微粒日均值超标率在1.3%-50%之间。全省酸雨的面积占国土面积的60%。氮氧化物的总体污染水平逐年上升,在大部分城镇已超过二氧化硫而成为大气污染的主要因素。大气污染事故和纠纷急剧增多。大气污染不仅对人体健康构成严重威胁,而且已成为制约经济可持续发展的重要因素之一。

1995年8月国家修订公布了新的《大气污染防治法》。1996年8月国务院发布了《关于环境保护若干问题的决定》,9月批准了《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》。这些都对大气污染防治提出了新的政策、措施,需要通过地方立法予以具体化。同时,我省在多年的大气污染防治工作中总结了一系列行之有效的管理措施,急需加以肯定,将其上升为具有法律约束力的规范。而我省至今尚无一部完整的大气污染防治的地方性法规,这是我省大气污染恶化的趋势得不到有效遏制,大气污染矛盾日渐突出的一个重要的原因。

为了保证国家和我省大气污染防治法律、法规和政策的实施,进一步将大气污染防治管理纳入法制化轨道,采取有效措施,解决我省大气污染问题,促进经济和环保的协调发展,制定《条例》非常必要和迫切。

二、制定经过

我省从1993年开始酝酿制定《条例》,进行了大量的调查研究和准备工作。1996年成立了由环境管理人员、专门科研单位和法律专家组成的起草小组。在起草过程中,广泛收集和分析了国内外有关的立法资料,反复征求了各地、市、县(市)环保部门和有关部门的意见。几经修改,形成了《条例》(送审稿)。报送省政府后,省法制办又组织赴宜昌、襄樊、老河口市进行了调研,并邀请环境科学专家、法律专家和有关部门专家进行了论证,反复修改后,形成了《条例》(草案)。

三、内容的说明

《条例》总体上按《大气污染防治法》的框架的构思,但新增加了“建设项目大气污染防治的监督管理”一章。建设项目大气污染防治管理的“三同时”制度是控制新的大气污染源产生的有效手段,是实行大气污染物排放总量控制,强化环保执法,实现大气污染防治的目标和任务的根本措施和保障。国务院《关于环境保护若干问题的决定》特别对“三同时”制度的执行提出了更新更严的要求。若不加强“三同时”管理,新的大气污染源将无法控制,大气环境的保护和改善也将成为空谈。

目前我省建设项目大气污染防治的“三同时”制度执行合格率较低,“三同时”往往变成“一同时”,致使污染的“老帐未还,新帐又添”,大气环境质量得不到改善。其主要原因,一是国家有关建设项目环境管理的法律、法规规定比较原则,专门的《建设项目环境管理办法》法律效力层次较低,不能满足实际工作的需要；二是环保部门和有关部门的责任不明,相互协调配合不够,未能严格按规定把关；三是建设项目管理的重要环节,初步设计阶段的环境管理不力,使一些大气环保设施建成后因设计问题不能达标,给“三同时”制度的执行带来被动；四是饮食娱乐服务项目建设的环境管理缺乏有效手段,大多未执行“三同时”制度。

为了突出重点,强化建设项目环境管理,使其规范化、程序化,切实将“三同时”制度落到实处。《条例》特增设专章,就建设项目大气污染防治问题全面作出规定。

下面就《条例》的几个主要问题作出说明。

1.关于污染物排放总量控制问题

实施总量控制是中国环保的一项重大举措。国务院《关于环境保护若干问题的决定》明确提出“实施污染物排放总量控制”。国务院批准下达了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》,规定了烟尘、工业粉尘和二氧化硫等12种污染物排放总量控制指标。我省制定了相应的总量控制计划,已经省政府批准下达到各地、市。从我省实际看,实行总量控制的难度很大,如果不加强立法,用法的强制力作保障,加快新老污染的防治步伐,大量削减污染物排放量,那么不仅国家和我省总量控制的指标和环保的目标难以实现,而且会因总量的限制影响经济的发展。因此,《条例》规定了各级政府对主要污染物排放实行总量控制的职责,并具体规定了排污许可证制度,按总量控制要求进行建设项目大气污染防治管理等保障落实措施。

2.关于大气污染事故应急费问题

大气污染事故发生频繁,污染范围广,危害较大。如果应急处理不及时,就会给人们的生命财产构成严重的危害。而采取应急措施,需投入大量的人力、物力、财力。有的大气污染事故的应急费用数额很大。如1994年8月5日,深圳发生的清水河有毒化学品仓库爆炸事故的应急费用高达三千多万元。因应急费用无专项开支,只能在事故发生时临时调集,且多为政府承担。政府因难堪负重,常出现费用短缺现象,使应急措施不能及时到位,造成一些不应有的损失危害。如今年7月中旬武汉自动化仪表厂发生丢失放射源事故。放射源被转到鄂州武圣化工厂,急需20多万元作应急处理。因该厂无经济能力,有关政府也没有应急费用,致使约3吨含剧毒的放射性物质的污染物仍简易封存在鄂州武圣化工厂,至今尚未处置,成为一项重大污染隐患。“八五”期间,我省共发生大气污染事故411起,平均每年80余起。今后也难免此类事故不再发生。为了解决应急费用问题,也为了增强排污单位和责任感,促使其预防污染事故发生,有必要对造成大气污染事故的单位和个体经营户征收事故应急费,建立专项资金。美国早在1980年就实行了对事故肇事者和可能发生污染事故者收取应急费用的制度,并由此建立了专门用于污染事故应急处理的“超级基金”。上海等省市也有这方面的实践,对保证事故应急处理,强化污染者的事故防范和应急的责任起到重大作用。考虑到这是一项新的制度,《条例》只作出原则规定,具体征收、管理办法由省物价、财政、环保三家另行制定。

3.关于饮食服务业的环境管理问题

饮食服务业的大气污染已成为一个非常突出的问题,其原因主要是新建、改建、扩建饮食服务项目未按规定纳入建设项目环境管理范围,不能从预防上对饮食服务项目的污染问题把关,使一些饮食服务业密集在居民集中区,严重污染扰民,群众反映强烈；还有一些饮食服务项目布局不合理,盲目建设,造成了不应有的污染和损失。东湖风景区餐饮船的兴建和拆除就是典型一例。国家《建设项目环境管理办法》和《湖北省环境保护条例》以及国家环保局和国家工商行政管理局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》规定,新建、改建、扩建项目,包括饮食娱乐服务项目,应依法向环保部门办理环保审批手续,否则,其他部门不得办理有关手续。武汉市环保与工商部门密切配合,严格管理,有效地控制了饮食服务业对大气的污染。《条例》有针对性的就饮食服务业污染把关问题专门作出具体规定,对饮食服务项目未办理环保审批手续的,工商管理部门不办理营业执照。

4.关于机动车污染的管理问题

我省机动车污染监督管理十分薄弱,尤其是环保部门未能切实履行其污染防治监督管理的职责,使机动车成为我省城市大气环境的主要污染源。《湖北省环境保护条例》明确规定由环保部门会同公安部门对机动车的污染防治实施监督管理。国家先后制定了七部机动车污染物排放标准,规定由环保部门负责这些标准的监督实施。机动车污染的监测和管理是一项技术性非常强的工作,机动车又是一种流动的污染源,单靠环保或公安部门一家都难以有效控制机动车污染。如果环保、公安部门不依法加强机动车污染的监督管理,随着我省机动车的急骤增加,机动车污染必然成为困扰我省主要城市的一大公害,甚至可能发生光化学烟雾等公害事件。重庆、深圳、长沙等地以环保部门为主,由环保、公安两家共同对机动车污染把关,取得了很好的经验。因此《条例》对此规定,环保部门按照职责从环境监测、执行环境标准、污染治理方面对机动车的污染实施监督管理,公安部门按职责在机动车辆管理中把好环保关。两个部门共同对机动车的污染防治进行有效管理。

5.关于法律责任问题

《行政处罚法》就行政处罚的设定作了严格的规定,其含义包括两个方面：一方面,为了保证法律、法规的贯彻执行,维护正常的管理秩序,必须设定行政处罚；另一方面,为了避免滥罚无度造成公民、法人或其他组织的损害,设定行政处罚必须符合《行政处罚法》的要求。两个方面不可偏废。如行政处罚设定过广过滥,势必侵害公民、法人或其他组织的合法权益；如对法律、法规规定的必要的禁止性规范不相应设定行政处罚,那么,必然因缺乏强制力而使这些规定成为一纸空文,严重影响法的权威性和严肃性。因此,《条例》在法律责任一章既适应国家加大环保执法力度的要求,重视行政处罚的设定,重点对本《条例》增设的禁止性规范相应作出规定,同时又使这些规定与《行政处罚法》的原则和精神保持一致。

以上说明连同《条例》(草案)请一并审议。