——2000年1月22日在湖北省第九届人民代表大会第三次会议上

省人大常委会副主任  刘荣礼

各位代表：

现在，我就《湖北省各级人民代表大会常务委员会监督条例（草案）》（以下简称《草案》）作如下说明：

一、制定监督条例的必要性

党的十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的治国方略，同时强调要“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能，加强立法和监督工作。”在我们国有生活的种监督中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督，它具有法定性、权威性。加强人大监督工作，保障各级人大及其常委会依法行使宪法和法律赋予的监督职权，对于坚持和完善人民代表大会制度，完善国家监督体系，促进国家行政机关依法行政，审判机关、检察机关公正司法具有重要意义。

我省各级人大常委会自成立以来，在依法开展监督方面做了大量工作，取得了明显成效。但从总体上看，人大监督工作与立法工作相比，仍是一个薄弱环节，与人大代表和人民群众的要求还有相当的差距，有待进一步改进和加强。

加强人大监督工作，首要的问题是健全和完善监督方面的法律、法规。全国人大常委会已将监督法列入立法规则，但出台还将有一个过程，因此，全国人大常委会目前正在先行制定个案监督和经济、预算审查监督等若干与监督法相关的单项规定，同时要求对国家一时制定不出来的综合性法律，可以先由地方制定地方性法规，待取得经验、条件成熟后，再及时制定为法律。

从全国来看，目前已有24个省市（区）制定了人大监督工作条例，有的省市还根据人大监督工作新的发展，对监督条例进行了修改、完善。1989年12月28日，省七届人大常委会第十一次会议通过了《湖北省各级人民代表大会常务委员会监督工作条例（试行）》，为我省人大监督工作提供了直接的法律依据，发挥了积极作用。十年来，人大监督工作在内容、方法、程序等方面都有了较大的发展，“个案监督”、“评议”等一些新的行之有效的监督方式已在实践中逐步成熟，因此，根据实践的发展，需要对试行条例作进一步的完善和补充，以适应新的形势和不断发展的人大监督工作。3

根据宪法和地方组织法的规定，省人民代表大会及其常务委员会都有地方立法权，但由于监督权是人大及其常委会的一项重要职权，监督条例是规范全省各级人大常委会依法行使监督权的一个全局性、综合性的法规，因此，省人大常委会将这个法律草案提请本次代表大会审议，这对于充分发挥人民代表大会在立法中的重要作用，更好地推动和支持全省各级人大常委会贪污开展监督工作，具有重要意义。

二、起草《草案》的指导思想和经过

1999年初，省九届人大常委会将监督条例的起草列入了五年立法规划，并作为重点项目列入了1999年的立法计划。由于该条例涉及面广，内容复杂，起草难度较大，省人大常委会明确提出了起草工作的指导思想：一是严格按照宪法、地方组织法以及有关法律、法规的规定，保障全省各级人大常委会依照法定职权开展监督工作，做到不失职、不越权。二是正确处理好监督与被监督之间的关系，把监督与支持有机地结合起来，在认认真真开展对“一府两院”监督的同时，诚心诚意地支持“一府两院”有效地行使职权，更好地依法办事。三是坚持从实际出发的原则，在总结经验、调查研究的基础上，将那些符合宪法、法律的基本精神，符合人大监督工作实际又比较成熟的做法，以立法的形式确定下来，进一步明确监督范围、监督内容，完善和监督程序。

围绕《草案》的起草，省人大常委会有关工作机构从1999年3月份起，做了大量的准备工作，一方面请全省各市、县（区）人大常委会认真总结试行条例实施十年来人大监督工作的经验和问题，广泛征求各地对起草工作的意见和建议；另一方面，积极收集、研究全国人大和外省市人大有关监督工作立法的信息、资料，并先后到武汉、孝感、黄冈、襄樊、荆门等地进行立法调研，多次组织有人大代表和专家学者参加的座谈会，就起草工作中的重点、难点问题反复研究、论证。《草案》起草后，先后征求了全省各市、州、县（区）人大常委会、省九届人大常委会全体组成人员、各专（工）委、全体省人大代表、在鄂的全国人大代表、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院以及60多个省直有关厅局和立法顾问组的意见，还向全国人大法工委征求了指导意见。人大代表及社会各方面对起草工作十分关心，提出了200多条好的意见和建议，省人大常委会对这些意见进行了认真研究，前后十易其稿，并经省人大常委会两次审议，形成了现在的《草案》。

三、关于几个主要问题的说明

1、关于监督的主体

监督工作是人大常委会的一项经常性工作，本《草案》主要是规范人民代表大会闭会期间，人大常委会行使监督职权的问题。因此，根据宪法、地方组织法的有关规定，《草案》中的监督主体是各级人大常委会，也就是说，由各级人大常委会依法集体行使监督职权。

在人大常委会中，除了常委会组成人员以外，其经常性的工作部门包括主任会议、人民代表大会的专门委员会以及人大常委会工作机构，它们依法分别承担着与监督工作有关的具体工作。根据地方组织法关于“主任会议处理常务委员会的重要日常工作”和专门委员会的职责范围等法律规定，《草案》第四条中规定了：“人大常委会主任会议处理人大常委会监督中的重要日常工作。在人民代表大会闭会期间，省、自治州、设区的市的人民代表大会专门委员会在本级人大常委会领导下，协助人大常委会开展监督工作。”由于县级人大（包括个别市级人大）没有设立专门委员，只在常委会中设立了工作委员会，它们都是人大常委会的具体工作机构，因此，该条第三款还规定：“人大常委会工作机构根据人大常委会或者主任会议的决定，承办与监督工作有关的具体事项。”上述规定，符合法律规定的基本原则，也符合目前人大监督工作的实际，对于保障人大常委会监督职权的实现，增强《草案》的可操作性，是十分必要的。

2、关于监督的内容

依照法律赋予的人大常委会监督职权的内容，以及对监督内容的大体分类，《草案》第八条、第九条、第十条将人大常委会的监督分为法律监督、工作监督和人事监督三大部分，概括地说，即对本行政区域内宪法、法律、法规执行情况的监督

对本级“一府两院”工作的监督、对由本级人民代表大会选举和人大常委会任命的国家机关工作人员履行职责情况的监督。法律监督、工作监督和人事监督之间虽有一定的交叉，但它们在监督的对象、监督的侧重点和具体方式上又有所区别，这样适当予以划分，能使人大常委会的监督工作在范围、内容上更加清晰、规范，便于工作中具体把握，根据不同的侧重点，采取相应的监督方式。

3、关于对“条管”部门的监督

对本行政区域内工商、税务、海关等上级国家机关的派出机关，以及银行、电力、曜、电信等属于垂直管理的企业、事业单位能否监督以及如何监督的问题，一直是各级人大常委会监督工作中的热点和难点，各级人大代表和人大常委会对此求强烈，希望在《草案》中作出原则性规定。

宪法第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。” 同时，地方组织法第四十四条规定，地方各级人大常委会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。”从这些规定看，地方各级人大常委会在法律监督方面，具有全方位、属地性的特点。因此，对“条管”部门出现的违法行为，除了其上级主管部门依法加强监督管理外，地方各级人大常委会应当可以从“保证宪法、法律、法规遵守执行”的角度依法实施监督，如：通过组织代表视察、工作评议，督办代表建议、批评和意见等方式予以监督；需要上一级有关部门处理的，交上一级人大常委会转有关部门处理；对涉及“条管”部门的具体违法案件，督促“一府两院”依法查处等。因此，《草案》第十一条规定：“人大常委会对本行政区域内不属于本级人民政府管理的国家行政机关和企业、事业单位遵守和执法宪法、法律、法规的情况依法实施监督。”

4、关于对重大违法案件实施监督

对行政、审判、检察工作中的重大违法案件实施监督，是人大监督工作的一种新方式，通常称为“个案监督”。个案监督对于促进行政机关依法行政、司法机关公正司法，具有十分重要的意义。它主要包括对司法个案的监督和对行政执法个案的监督。

在司法个案监督方面，全省各级人大常委会已积累了不少实践经验，1997年省人大党委会制定的《湖北省各级人大常委会对司法机关办理案件实施监督的规定》实施近三年来，社会反映较好。去年11月，李鹏委员长在省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上强调：“人大对审判、检察工作中重大违法案件实施监督，是宪法赋予的职权”，并对各级人大及其常委会的个案监督工作给予了充分的肯定。

行政执法个案监督，是个案监督的一个重要方面。目前我国80%以上的法律、法规是由行政机关来执行的，行政执法状况如何，直接关系到党和政府在人民群众中的形象。近年来，人民群众对行政执法工作中存在的滥用职权、滥施处罚，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的现象反映强烈，要求依法加强对行政执法的监督。省人大常委会在1998年制定的《湖北省行政执法条例》中，已对行政执个案监督问题作出了原则规定：“县级以上地方人大常委会对本级人民政府及其工作部门违法的具体行政行为，应当责成本级人民政府依法予以纠正，对重点问题可以实施个案监督。”

《草案》对个案监督问题，从案件范围和监督原则上把握了以下几点：一是个案监督要抓住重点，重点对社会影响大、人民群众反映强烈的重大违法案件进行监督；二是坚持不代行行政权、审判权、检察权的原则；三是在强调集体行使职权的同时，坚持事后监督的原则，明确了不直接处理案件。通过以上几个方面的规定，保障各级人大常委会正确行使监督职位，依法实施对重大违法案件的监督。

5、关于评议

党的十五大报告强调“一切政府机关都必须依法行政、切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”评议，是将人大常委会的监督与人大代表和人民群众的监督、对人的监督与对事的监督有要机结合的一种好的监督形式。近年来全国各地人大常委会都普遍开展评议工作，并取得了较好的效果，全国人大常委会对这一新的监督形式也给予了充分肯定。

根据各地的普遍做法，评议主要分为述职评议和工作评议两种。述职评议是以人大常委会为主体，对本级人民代表大会选举和人大常委会任命的国家机关工作人员履行职责情况进行的评议。工作评议是在人大常委会的组织下，以人大代表为主，对本级人民政府及其所属工作部门、人民法院、人民检察院贯彻、执行法律法规和有关工作情况进行的评议。

由于缺乏具体的法律规范，目前，我省各地人大常委会的评议工作在做法上不尽一致，因此，《草案》专门就评议的主体、对象、内容等主要方面作出了规定，以规范评议工作，保障评议工作的健康发展。在评议程序方面，考虑到全省各地在组织评议的具体操作上有各自的特点，因此，《草案》只对评议中的基本程序作了规定，其他具体事项可由各地从实际出发，通过制定评议方案予以规定。

《草案》及以上说明，请大会审议。