——2001年5月28日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第二十五次会议上

省人民政府扶贫开发办公室主任  邹水清

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：我受省人民政府委托，就《湖北省扶持老区建设条例(草案)》有关情况作说明，请予审议。 

革命老根据地(以下简称老区)曾为中华人民共和国的诞生作出过重大贡献，扶持老区是一项 长期紧迫的任务。为促进老区的经济和社会发展，规范老区建设行为，根据国务院关于“帮 助老区贫困地区尽快改变面貌”的政策及有关法规的规定，结合我省实际，起草的《湖北省 扶持老区建设条例(草案)》，已经省政府审议通过报请省人大审议。现将有关情况说明如下 ：

一、制定《条例》的必要性

老区，是中国共产党领导中国人民在第二次国内革命战争和抗日战争时期建立和发展起来的 革命根据地。我省是老区比较集中的省份，中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决 议 》中确定的全国十二块革命老根据地，涉及我省的有鄂豫皖、湘鄂赣、湘鄂西和湘鄂川黔根 据地。此外，抗日战争时期，中国共产党还在我省创建了鄂川陕和鄂豫边等革命根据地，在 长期艰苦卓绝的革命斗争中，我省老区人民在中国共产党的领导下，抛头颅，洒热血，为新 中国的建立作出了巨大的牺牲。

新中国成立后，根据国务院颁发的划分革命老根据地的标准，我省共有老区乡镇1692人，遍 及全省各县市，总人口3000多万人。为了扶持老区尽快改变落后面貌，党中央、国务院从八 十年代初期就开始了扶持老区的工作。历届省委、省人大、省政府高度重视老区建设，每年 从省财政和有关部门筹集2600万元资金用于老区发展生产和解决群众温饱。经过十多年的扶 持 ，老区建设取得了很大成绩。通过实施“温饱工程”，老区人平产粮增加了100多公斤，农 民人平纯收入从1982年的200元左右提高到2000年的1780多元。通过基础设施建设，使662个 偏远老区乡(镇)、4341个村通了路，解决了1675个村、290多万人的饮水困难。通过扶持发 展支柱产业，老区经济林和果茶药材基地总面积达到800多万亩，户平经济林1亩以上。目前 老区群众温饱问题基本解决，行路难、饮水难、用电难、上学难、就医难等困难得到了缓 解，自身“造血”功能和发展后劲不断增强。老区建设十多年的成果证明，党中央扶持老区 建设的方针政策是正确的，扶持老区的措施是有效的，老区建设的形势是好的。

但我们必须清醒地认识到，我省老区由于历次战争的创伤和自然条件的局限，同一般地区相 比，区位劣势突出，基础设施薄弱，人口素质差，能够选择和利用的机遇相对较差，社会生 产力水平尚未发生根据变化，经济和社会发展还存在不少困难。到2000年底，全省老区乡镇 仍有595个村不通电、1785个村不通路，2000多个村345万人饮水困难。还有一些老区乡镇财 政入不敷出，部分村没有集体经济，群众负担重。更为重要的是老区经济开发不仅缺乏吸引 力，而且老区建设工作难协调、项目难落实、资金难到位。面对着湖北革命老区相对贫困和老区建设滞后的状况，如果任其下去，势必影响全省经济的 持续协调发展，我们将有愧于长眠于地下的革命先烈，对不起老区广大人民群众。加快老区 建设不仅是一个经济问题，更是一个严肃的政治问题。江泽民总书记指出：“任何时候都不 能忘记老区”。中央扶贫工作会议和“扶贫纲要”中明确规定，下世纪扶贫开发的重点是西 部地区、少数民族地区、革命老区和特困地区。我省农区在全国影响大，地位显要，重视、 关心、支援革命老区建设，是我们不可推卸的职责。为此，制定一个地方性法规来规范、促 进老区建设工作，是非常必要的，也是老区人民盼望已久的事情。

从客观情况看，制定《条例》的条件已经具备。一是十多年的老区建设实践为《条例》的制 定奠定了基础。1983年全国实施扶持老区建设工作以来，我省老区建设工作在省委、省人大 、省政府的领导下，在社会各界的大力支持下，不仅取得了很大成绩，而且实现了由救济式 扶贫向开发式扶贫的根本性转变，并摸索了一些扶贫资金项目管理、组织动员社会扶持老区 的路子。这些好的做法和成功的经验，是制定《条例》内容的基础。二是老区建设职能部门 自上而下形成体系，有了比较完备的执法的机构。我省各级政府都先后设立了专门负责老区 建 设的职能部门主管本行政区老区建设工作，《条例》的实施有组织保障。三是国家和外省关 于老区建设工作的规定为我省制定《条例》提供了依据和借鉴。目前，国家虽然没有老区建 设这方面的法规，但有很多具体规定，特别是国家实施《八七扶贫攻坚计划》以来，国务院扶贫办多次要求各省规范扶苏扶 贫工作行为，提高工作效益，根据这一要求，全国一些省区对扶苏扶贫工作都作了硬性规定 。兄弟省区的这些做法和出台的法规性的文件可供我们借鉴参考。综上所述，制定出台《湖北省扶持老区建设条例》，用以规范老区建设工作，不仅必要，而 且时机已经成熟。

二、制定《条例》的依据和起草过程

《条例(草案)》是根据国家和省的有关法律、法规和扶持老区建设工作文件规定起草的。主 要依据是《立法法》、《中华人民共和国审计条例》、中共中央、国务院《关于帮助老区贫 困地区尽快改变面貌的通知》(〔1984〕59号)、国家和省“八七扶贫攻坚计划”，省人大《 关于加强老区建设的决议》等。此外，省委、省政府1986年以来先后制定的各项扶苏扶贫优 惠政策，也是我们制定《条例(草案)》的依据。

这个《条例(草案)》从酝酿到形成，经过近两年的时间。1998年省人大召开会议时，省扶贫 办专门向省人大作了全省扶苏扶贫工作的汇报，提出老区建设立法的问题后，即着手起草准 备工作。近年来，我们对老区建设立法的问题进行了广泛地调查研究和舆论宣传。1999年11 月向省人大汇报扶苏扶贫工作时又专门提出了这个问题。省人大农委对我们的提议十分重视 ，给予了肯定，并纳入了2000年全省立法计划。为此，我们在充分调整研究的基础上，起草 了《条例》(讨论稿)印发有关部门和全省征求意见，并派出四个工作组到黄冈、荆州、孝感 、 恩施、十堰等地就《条例》的主要内容征求了地方人大、党政部门和老区干部群众的意见， 又与省直有关部门多次协调，在取得共识的基础上形成了这个《条例(草案)》，特别是在工 作过程中，一直得到了省人大各位领导的经常关询，工作部门的大力支持，这个送审草案可 以说既是各级老领导的希望，也是全省老区人民的愿望，同时也是一切从事关注《条例》辛勤工作者的心血和汗水的结晶。

三、需要说明的几个问题

(一)《条例(草案)》的宗旨和目的

我们起草《湖北省扶持老区建设条例》，旨在紧紧围绕老区建设这个主题，对市场经济条件 下老区经济和社会发展所从事的一切活动和社会各界支持老区建设的行为进行规范。省政府 报省人大审议的《条例(草案)》，其目的是为了解决以下几个问题：一是增强全社会的老区 观念；二是规范老区建设行为；三是强化老区建设资金和项目管理；四是加大老区扶持的力 度；五是赋予老区和社会扶持老区的责任。

(二)关于《条例(草案)》的基本框架

根据省委、省人大、省政府关于制定《条例》的指示精神和全省老区建设的实际，我们在起 草《条例》中，本着宜粗不宜细的原则，重主干，舍枝叶，重点放在对一些事关老区建设全 局的问题作出规范，对老区建设比较成熟的做法作出原则性的规定。《条例》共17条，内容 一部分是重申党中央、国务院和省里过去已有的扶持政策规定，一部分是将过去老区建设的 成功做法法律化，还有一部分是加大扶持力度的措施。我们认为，这样规定，既可以避免重 复，又易于执行，对老区建设有促进作用。

(三)《条例(草案)》中的新内容

1、规定了老区建设目标和老区职责。多少年来，在老区建设这个问题上，达到什么目标， 老区自身应该承担什么职责，一直没有明确过。《条例(草案)》在充分调查研究的基础上， 对这个问题进行了规定。

2、加大了扶持力度。目前，老区建设需求与投入的矛盾十分突出。国家每年下拨的老区资 金3 000万元左右，我省从财政安排和部门筹集用于老区建设资金数额十多年没有变，而且有的 部门集资数额不能全额到位。为此，我们在起草《条例(草案)》中本着“巩固已有的，增加 可能的”的原则，提高省财政用于老区建设的投入，在保持原预算安排的基础上，每年递增 一定数额的资金，各级根据本地实际和财力，增加对老区建设的投入。作出这样规定，主要 是借鉴外省做法和我省实际提出的。今年3月份省委书记办公会决定，扶持老区建设的投入 在原基础上每年递增400万元，再加上市州县(市区)财政的投入，全省每年用于老区建设的 投入可以在原基础逐年增加，到2005年，省级财政增加到2800万元，加上省直部门集资2040 万元不变，省对老区建设的投入到“十五”末期每年可望达到近5000万元，这无疑是对老区 建设的促进。此外，《条例》还规定老区建设的水电路、文教卫、邮视信和基本农田及产业 开发，分别由各级政府的业务主管部门负责扶持建设，各级老区建设主管部门负责督促检查 落实，这样既规定了老区建设投入的主渠道，又强化部门扶持老区建设的责任。这样规定， 不仅符合党中央、国务院加强老区建设的要求，也是老区人民的期望。

3、规范了老区建设的项目和资金管理。为加强老区建设项目的管理和提高老区建设资金的 使用效益，《条例(草案)》明确规定了项目和资金的使用范围，规定了主管部门对项目实施 和资金使用情况的检查监督职能。这样既强调了主管部门的作用，也能避免使用资金中的不 妥行为。

4、强调了部门和社会扶持老区的责任。老区为中国革命作出了巨大贡献，扶持老区建设是全社会共同责任。目前，我省部门扶持老区建设主要靠政府和职能部门来协调，不仅协调 工作量大，而且落实困难。为了改变这种状况，将扶持老区建设的任务落实到部门、行业、 单 位和社会各界，《条例(草案)》对部门和社会扶持老区建设的责任作了相应规定，这不仅是 老区建设的需要，也有利于增强全社会的老区观念。