——2005年9月26日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会

第十七次会议上省人大常委会副秘书长  马海扬

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受主任会议的委托，现就《湖北省信访条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：

一、制定《湖北省信访条例》的必要性

二、信访工作是密切各级国家机关同人民群众联系的桥梁和纽带，是人民群众维护自身合法权益、参与公共事务管理的重要途径。加强信访工作，对于各级国家机关倾听人民群众的意见和呼声，接受人民群众监督，发扬社会主义民主，实践“三个代表”重要思想，构建社会主义和谐社会，都具有十分重要的意义。制定《湖北省信访条例》，规范我省各级国家机关的信访工作和人民群众的信访行为，是依法治国、依法行政的要求，也是各级国家机关依法处理信访事项、人民群众有序进行信访活动的迫切需要。

(一)制定《湖北省信访条例》是适应我省信访形势的需要。

近年来，我省群众信访活动呈现如下特点：一是信访总量持续攀升。2003年达到历史高峰，全年62.3万件(人)次，信访总量年均增幅13%。去年全省信访总量59.8万件(人)次，占全国信访总量的4.4%。二是信访行为失范比较突出。去年，群众来省集体上访828批、19754人次，来省集体上访人次占来访总人数的70%，与10年前相比，批次增加了10倍，人次增加了13倍。重信重访比例占35%左右。异常上访情况时有发生，影响了正常信访秩序。有的策划串联上访，组织性趋强；有的不按法定程序反映问题，采取过激行为制造影响。信访群众诉求的合理性往往与行为、手段的不合法性交织在一起，多数上访人的合理诉求与少数人的过高要求甚至无理缠诉交织在一起。三是信访主体成分多元化，涉及社会各个层面。四是群众信访活动在今后一个时期仍将相对活跃。面对信访工作出现的新情况、新问题，省委、省人大、省政府按照党中央、全国人大和国务院要求，采取了一系列重要举措，以加强领导，建立机制，明确责任。特别是两年来全省开展集中处理信访突出问题及群体性事件的工作，制定17个规范性文件，在全省范围内开展督查督办等，使大多数信访问题得到了处理，越级上访有所减少，全省信访总量在连续11年上升后，首次出现回落。但是，我省信访工作仍存在一些与形势和任务不适应的问题，主要是：信访渠道不够畅通，有的地方和部门对信访人反映的问题推诿塞责，致使矛盾激化；有的信访工作责任制没有真正落实；对处理信访事项的相关部门及工作人员缺乏必要的监督手段，对侵犯群众利益引发信访问题的违法行为的责任追究不到位；对影响信访秩序的行为防范和制止不够，等等。为此，有必要制定地方性法规，以健全信访工作责任制，依法及时处理群众反映的信访问题，有效规范信访秩序，解决矛盾纠纷。

(二)制定《湖北省信访条例》是贯彻实施国务院《信访条例》的需要。

国务院1995年10月28日颁布了《信访条例》，2004年对《信访条例》进行了修订和完善，今年5月1日起已正式实施。国务院新修订的《信访条例》在畅通信访渠道、完善工作机制、强化工作责任、维护信访秩序等方面做了大量改革和创新，是做好新形势下信访工作的重要行政法规。该条例只对国家行政机关的信访工作作了规范，贯彻落实条例，还需结合我省实际，制定相应的地方性法规，使我省各级地方国家权力机关、审判机关、检察机关的信访工作也按条例的精神统一规范。一是对信访人、信访工作机构和信访工作人员的权利与义务进一步细化；二是使不同类型国家机关的受理范围、工作责任以及相互之间在信访工作中的关系进一步明确；三是使不同类型国家机关处理信访事项的程序、要求等进一步规范；四是对维护信访秩序等方面的规定进一步加强。根据这些需要，《条例(草案)》充分吸收国务院《信访条例》的立法精神、指导思想和工作原则，借鉴兄弟省市经验，结合我省实际，将全省各级国家机关的信访工作一并纳入立法。

(三)制定《湖北省信访条例》是我省信访工作法制化、规范化的需要。

截止目前，全国已有20多个省、市、自治区制定了信访条例，有的已修订了一、二次。没有制定地方信访法规的省、市、自治区，正以宣传贯彻国务院《信访条例》为契机，抓紧地方信访立法工作。各省信访条例的一个突出特点，主要是对人大、政府、法院、检察院的信访工作作了明确规范，统一了工作程序。在过去的工作中，我省信访工作创造了一些好的做法和经验，如领导信访接待日制度、信访工作责任制度、目标管理制度、信访听证、督办制度等，在全国也有一定的影响。把这些好的做法和经验予以总结、归纳，上升为地方性法规的内容，对于加强我省信访工作的法制化、规范化建设具有重要意义。

(四)制定《湖北省信访条例》是构建和谐湖北的需要。

群众信访权利是一项基本的人权。党的十六届四中全会后，省委作了建设和谐湖北的战略部署。妥善处理人民内部矛盾，扎实做好新形势下的群众工作和信访工作，切实维护社会稳定，是建设和谐湖北的一项重要任务。制定《湖北省信访条例》，就是为了依法保障信访群众的知情权、参与权、监督权和救济权，进一步加强对全省各级国家机关及其工作人员的监督，增强各级国家机关及其工作人员的依法行政意识，做到科学、民主、依法决策，努力从源头上减少信访问题的发生，有效地维护社会稳定，促进社会和谐。鉴此，为适应目前信访工作的新形势，以贯彻实施国务院《信访条例》为契机，借鉴兄弟省市信访立法的成果，总结我省信访工作的经验，制定《湖北省信访条例》是十分必要的。

二、条例草案的起草过程

去年，省人大常委会办公厅提出了制定《湖北省信访条例》的建议。经省人大常委会领导同意，由省人大常委会办公厅、法规工作室及内司委办公室、省信访局、省法院、省检察院、省公安厅、省政府法制办等单位的负责同志和有关人员，组成了湖北省信访条例立法工作协调指导小组及起草小组，省人大常委会副秘书长马海扬同志为协调指导小组组长。去年2月至4月，协调指导小组就条例的指导思想、主要内容、起草方法等多次进行座谈讨论。5月至6月，起草小组赴江苏、浙江、上海、四川等省市进行立法调研，7月底形成了《湖北省信访条例》(初稿)，随后进行调研论证与修改。

今年年初，省人大常委会将《湖北省信访条例》的制定列入了年度工作要点和立法计划。1月10日国务院新修订的《信访条例》正式颁布，5月1日开始实施。省委、省政府在《全省学习宣传和贯彻实施〈信访条例〉工作方案》(鄂办文〔２００５〕６号)中提出，拟定《湖北省信访条例》，作为贯彻国务院《信访条例》的重要措施，力争于今年提请省人大常委会会议审议。7月15日省委八届八次全体会议通过的《关于建设和谐湖北若干问题的意见》又明确提出，要研究制定《湖北省信访条例》。在先进性教育活动中，省委常委会议的整改方案也将此作为一条具体整改措施。省人大常委会党组将信访立法作为贯彻中发〔２００５〕９号文件精神的具体措施之一。根据省委、省人大常委会的要求，条例起草小组在认真学习国务院《信访条例》，调查研究的基础上，先后对我省条例草案稿进一步作了修改补充，形成了征求意见稿(即第四稿)，5月份发至各市州、直管市和神农架林区人大常委会及省直各部门征求意见。各地各部门十分重视，组织相关单位和人员对征求意见稿进行座谈讨论，认为制定这个条例很有必要，并提出了一些很好的意见和建议。其间，起草小组的成员还到基层，分类进行了座谈讨论。从反馈的情况看，各地各部门普遍反映较好，认为征求意见稿符合国务院《信访条例》精神，符合湖北的实际，针对性、操作性较强。7月29日，起草小组根据反馈的意见和建议，再次对条例草案稿逐条、逐句进行了讨论修改，形成了提请审议的《条例(草案)》。经请示全国人大常委会办公厅，全国人大常委会办公厅认为《条例(草案)》内容较好，支持制定这一地方性法规。8月1日，省人大常委会秘书长办公会议听取了情况汇报，建议主任会议审议。8月29日，主任会议审议决定提请省人大常委会本次会议审议。《条例(草案)》起草工作历时一年多，在调研、起草、论证、修改等过程中，始终得到了省委省政府及各地各部门的大力支持，确保了条例起草工作的顺利进行。《条例(草案)》数易其稿，较好地集中了各方面的意见，体现了以人为本的理念，贯彻了民主与法治的精神，符合构建和谐社会的要求。

三、几个主要问题的说明

(一)关于人民群众信访权利的保护。

我国是人民当家作主的社会主义国家。对国家机关和国家工作人员提出批评和建议，对国家机关和国家工作人员的违法失职行为，提出申诉、控告和检举，是宪法赋予公民的民主权利，应当给予充分尊重和保障。为此《条例(草案)》第三条、第四十八条规定，信访权是公民民主权利的重要组成部分，受法律保护，任何组织和个人不得对信访人进行压制、打击报复。对压制、打击报复信访人的行为，要依法追究法律责任。为了使人民群众的信访权利真正落到实处，《条例(草案)》第七条、第八条、第二十一条、第三十六条对信访人提出信访事项的权利和在信访活动中应当享有的权利分别作了明确界定。一是明确信访人有权利向有关国家机关提出信访事项；二是明确信访人在信访过程中享有“五项权利”，即知情权、咨询权、查询权、回避申请权、复查复核和听证申请权。对回避、听证的提出方式也相应作了具体规定。为了让信访群众更好地享有信访权利，《条例(草案)》第二十二条规定：“各级国家机关信访工作机构可以邀请相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等参与信访工作，为信访人和信访工作机构提供法律和其他专业知识的咨询、服务。”

(二)关于信访渠道的建立和畅通。

为了尊重和保护群众的信访权，必须确保信访渠道畅通、有序、务实、高效。为此，《条例(草案)》规定：

1.信访人可以用书信、电子邮件、传真、电话、走访等多种形式提出信访事项，拓宽了人民群众反映问题的渠道和方式。(《条例(草案)》第二条)

2.各级国家机关要设立或者确定信访工作机构，负责受理和办理信访事项；各级国家机关的领导人员要带头做好信访工作，研究解决信访工作中的突出问题。(《条例(草案)》第四条、第六条)

3.各级国家机关推行信访工作政务公开，同时要改善接待场所的环境和条件，方便信访人反映问题。规定“各级国家机关应当向社会公布信访工作机构的通信地址、邮政编码、电子信箱、接待时间和值班电话；在接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律法规、规章制度和信访事项的处理程序”。(《条例(草案)》第十四条)

4.各级国家机关要建立信访信息系统，并与上、下级国家机关的信访信息系统实现互联互通，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。(《条例(草案)》第十五条)

(三)关于信访事项的受理和办理。

1.根据《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等有关法律法规的规定，《条例(草案)》对县级以上各级人民代表大会及其常务委员会、人民政府及其工作部门、人民法院、人民检察院等国家机关受理信访事项的范围作了明确划分，明确了受理责任。(《条例(草案)》第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条)

2.对各级国家机关受理信访的行为、处理信访事项的工作方式、各个工作环节的时限要求作了规定。(《条例(草案)》第二十八条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条)

3.为了使信访人明确其信访事项的有效处理途径，对信访人提出信访事项不当的，作了救济性规定。“对不属于本机关职责范围的信访事项，应当告知信访人向负责受理的有关机关及其信访工作机构提出；信访人要求转交信访材料的，应当负责转交”。“对已经或者依法应当通过诉讼、行政复议、仲裁方式解决的事项，信访工作人员应当告知信访人依法向司法机关、行政复议机关或者仲裁机关提出”。(《条例(草案)》第二十三条)

4.对重大、复杂、疑难的信访事项，如上访老户、缠访、闹访等问题，明确了举行信访听证会的规定。(《条例(草案)》第三十六条)

5.强化对信访事项的督查督办工作，强调了六种需要督办的情况。(《条例(草案)》第三十七条)

(四)关于信访秩序的维护。

为了保障人民群众依法行使信访权利，依法规范信访行为，维护好正常的信访秩序，促进社会和谐稳定，《条例(草案)》第六章对信访秩序作了规定。

1.明确规定信访工作机构、信访工作人员、有关国家机关与信访人应当共同维护信访秩序。(《条例(草案)》第四十一条至第四十五条)

2.《条例(草案)》列举了五种妨碍信访秩序、影响他人信访权利的行为；同时，列举了五种以信访为名，妨碍工作秩序、社会秩序的活动。(《条例(草案)》第四十一条)

3.对精神病患者、传染病患者、未成年人、无自理能力的其他重大疾病患者、伤残人员等提出信访事项，作了保护性规定。(《条例(草案)》第四十二条、第四十三条)