——2005年9月26日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议上

省经济委员会主任    许克振

主任、各位副主任，秘书长，各位委员：

我受省人民政府委托，现就《湖北省企业负担监督条例(草案)》(以下简称“条例草案”)作如下说明。

一、制定《条例(草案)》的必要性

1997年，中共中央、国务院《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》(中发〔1997〕14号)下发后，省委、省政府迅速下发了《关于贯彻落实中共中央、国务院〈关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定〉的通知》(鄂发〔1997〕16号)。并成立了省企业治乱减负工作领导小组，在原经贸委下设办公室。通过清理取消不符合规定的收费项目；开展对向企业乱收费、乱罚款和各种摊派的专项治理；重点整治企业和社会反映强烈的问题；积极推行“收支两条线”、“收费许可证”制度，规范对企业的收费管理；加大查处“三乱”案件和企业负担监督检查工作力度，全省治理“三乱”、减轻企业负担工作取得了阶段性成效。到2004年底，全省已取消了一大批涉及企业的收费项目，向企业减收约50亿元；取消了附加在电价上的80项收费，向企业和群众减收16亿元；取消了附加在车辆上的70多项乱收费项目；撤消了15个公路收费站点。通过近几年持续不断的治理，企业负担比1997年以前大为减轻，企业生产经营环境得到了较大改善。

但是，我省企业负担重的状况还没有根本改变，各种增加企业负担的现象时有发生，仍然存在着许多亟待解决的问题。而目前企业治乱减负工作无法可依，有必要尽快出台一部地方性法规，将企业治乱减负工作纳入法制轨道，加强对企业负担的监督，维护企业的合法权益，促进我省经济发展。其理由主要有四点：

(一)进一步减轻企业负担，促进全省经济发展的需要

环境不优是制约我省经济发展的一个重要问题，环境不优的突出表现之一就是企业负担过重。一是企业承担的各种费用仍然较重。企业除了依法缴纳国家和地方税收，行政事业性收费、政府性基金、集资等费用外，还承担着社团组织、中介机构的大量经营服务性收费，企业税外负担需要进一步减轻。据企业反映：工业企业，费占税的15%以上；运输企业，费是税的数倍(包括合理收费)，有企业反映，费是税的4倍。二是仍然不同程度地存在着乱收费、乱罚款和各种摊派等问题。有的地方和部门擅自设立收费项目、提高收费标准，不按规定或者没有依据对企业罚款，有的行政执法部门的工作人员甚至借执法之机向企业索取财物。三是近几年乱检查、乱评比、乱培训和随意要求企业参加各类活动收费的现象大量增加，增加企业负担以间接性、隐蔽性的新形式表现出来。四是有的地方政府及部门对减轻企业负担工作重视不够，措施不落实，增加企业负担的问题和案件不能及时、有效地得到解决和查处。五是“三乱”等加重企业负担的问题根深蒂固，治理工作涉及面广，情况复杂，难度很大，要从根本上禁止向企业乱收费、乱罚款、乱摊派和各种干扰企业生产经营秩序的现象，不但要治标，更要治本；不但要治流，更要治源；不但需要运用行政手段，更需要运用法律手段加以调整和规范。

(二)国家和省委、省政府的要求

国家减轻企业负担部际联席会议根据企业治乱减负工作新阶段的特点，要求治乱减负工作要从侧重遏制、治标为主向加强地方立法、治本为主的方向转变。省委、省政府对减轻企业负担工作十分重视，在今年8月份下发的《关于进一步加快个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(鄂发〔2005〕15号)明确指出：“抓紧制定和实施《湖北省实施〈中小企业促进法〉办法》和《湖北省企业负担监督条例》等地方性法规”。在今年全省经济工作会议上，俞正声书记指出：“要从根本上解决好发展环境问题，必须从机制和制度上下功夫”；“要从机制、源头上治理‘三乱’问题”；“要建立乱收费的申诉受理机制，依纪依法集中处理各种乱收费行为”。罗省长强调：“治理‘三乱’，一般的方法不行，要用硬措施”。制定《企业负担监督条例》，就是落实国家和省委、省政府的要求，用法律规定和法制手段来限制、制止非法增加企业负担的行为，进一步明确执法监督机关和各相关部门的职责，加强政府各部门之间的制约和监督，严格责任追究，保证企业投诉案件得到及时有效的查处，切实维护企业的合法权益。

(三)依法行政、依法减负的需要

根据依法治国、依法执政、依法行政的要求，政府行政工作必须纳入法制轨道，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。长期以来，我省企业治乱减负工作主要以文件为依据，以行政推动为手段，基本处于无法可依状态，增加了工作难度，影响了工作效果。

(四)兄弟省市继出台了地方性法规

为把企业治乱减负工作尽快纳入规范化、法制化轨道，各省市形成共识，纷纷加快了企业治乱减负立法工作步伐。1993、1994年，四川、河南率先立法。近几年，黑龙江(2001年)、重庆(2001年)、甘肃(2003年)、安徽(2003年)等省市相继颁布了《企业负担监督管理条例》。目前，江西、新疆、福建、江苏、云南、吉林、辽宁等省的《条例(草案)》都在省政府或省人大的审议过程中。

综上所述，制定我省的《企业负担监督条例》是十分必要的，也是十分迫切的。

二、《条例(草案)》的起草过程和立法依据

在省委、省人大、省政府领导重视和支持下，原省经贸委从2001年开始立法调研和起草工作，于2001年12月完成初稿。省减轻企业负担办公室组织省企业治乱减负领导小组12个成员单位多次进行讨论，并充分听取省直有关单位和企业的意见和要求，经多次修改，于2002年4月上报省政府。随后，省法制办领导带队在省内调研，并按立法程序征求省直有关部门的意见，在此基础上再次进行了修改。2003年省人大列入五年立法规划，2005年列入年度立法计划。2005年3月16日，省政府常务会议审议通过，正式进入省人大常委会立法程序。2005年4月、7月，省人大财经委与省经委组成调研组分赴重庆、黑龙江、吉林、辽宁等省取经考察，借鉴其立法经验，并形成了考察报告。7月初，省人大财经委、省经委组织召开部分专家和企业家座谈会，认真听取专家和企业家对《条例(草案)》的意见。

制定《条例(草案)》的主要依据：一是中共中央、国务院《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》(中发〔1997〕14号)中关于坚决清理、取消不符合规定向企业的行政事业性收费、罚款、集资、基金项目和各种摊派，加强监督检查，加大执法力度的有关规定。二是经国务院批准，国家经济贸易委员会、国家发展计划委员会、财政部、监察部、审计署、国务院纠风办《控制对企业进行经济检查的规定》(国经贸监督〔1999〕706号)中关于行政机关对企业生产、经营活动遵守法律、法规情况进行检查的有关规定。三是《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》和《行政处罚法》中关于行政许可、行政复议、行政诉讼、行政处罚的有关规定。同时借鉴了重庆、黑龙江、安徽和甘肃等兄弟省市立法实践中的经验和做法。

三、几个问题的说明

《条例(草案)》共有5章34条，对企业负担监督的主体、向企业收费和罚款的依据、禁止增加企业负担的行为、监督措施、投诉与处理以及法律责任等作出了明确规定。下面对几个重

要问题作简要说明。

(一)关于行政执法主体问题

中共中央、国务院《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》(中发〔1997〕14号)规定：“减轻企业负担工作，由国家经贸委牵头，国家计委、财政部、监察部、国务院纠风办和审计署参加，建立国务院减轻企业负担部际联席会议制度，并设立办公室，负责工作指导、监督检查和组织协调”。在《条例(草案)》起草和讨论中有两种观点：一种观点认为，应该明确一个部门作为执法主体；另一种观点认为，考虑到目前各市、县机构设置不尽相同，以后机构可能还会变化，不宜规定具体的执法部门。《条例(草案)》采用了第二种观点，在第三条规定：“省人民政府企业负担监督主管部门，负责全省企业负担监督工作。县级以上人民政府企业负担监督主管部门(以下简称企业负担监督主管部门)，负责本行政区域内企业负担监督工作”。另外，还规定“县级以上人民政府的财政、价格、监察、审计等部门应当按照各自的职责，做好企业负担监督工作”。

(二)关于涉企行政事业性收费、基金、集资、罚款的依据问题

根据中共中央、国务院《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》(中发〔1997〕14号)中关于“凡属国家法律法规、国务院及财政部、国家计委和省、自治区、直辖市人民政府明文规定之外向企业的行政事业性收费项目，国家法律法规规定之外向企业实施的罚款项目，国家法律法规和国务院明文规定之外向企业集资的项目，国务院及财政部规定之外向企业收取基金的项目，均一律取消”的规定，《条例(草案)》第七条至第九条明确了“涉及企业的行政事业性收费，必须以法律、法规、国务院及其财政、价格行政管理部门以及省人民政府的规定为依据”；“涉及向企业收取的政府性基金，必须以法律、行政法规、国务院及其财政行政管理部门的规定为依据”；“涉及企业的集资，必须以法律、行政法规、国务院规定为依据”。《条例(草案)》第十条、第十一条明确了“对企业实施行政处罚，必须以法律、法规和规章为依据”；“对企业实施行政许可，应当以法律、法规、国务院决定、省人民政府规章为依据”。

(三)关于对企业进行经济检查的有关问题

目前，对企业的检查太多太滥，干扰了企业正常生产经营秩序，增加了企业负担，有必要采取有力措施加以限制和规范。经国务院批准，由原国家经贸委、国家发展计划委员会和财政部、人事部、审计署、国家税务总局、国家统计局、国家工商行政管理局、国家质量技术监督局、国家外汇管理局联合下发的《控制对企业进行经济检查的规定》(国经贸监督(1999〕706号)，对行政机关对企业进行检查的依据、检查的计划、检查的次数、检查时应出具检查通知书的内容以及法律责任都作了明确的规定。《条例(草案)》第十二条对该文件的重要内容进行了强调：“行政管理部门对企业进行执法检查，应当以法律、法规或者规章为依据”；“可以联合实施的，应当联合实施，避免多头检查。能够合并的，应当合并，避免重复检查”。《条例(草案)》第十三条规定“行政管理部门进行执法检查时，执法人员应当出具检查通知书，并出示行政执法证件”。为保证收、缴费的公正透明，《条例(草案)》第十七条规定：“省人民政府企业负担监督主管部门，应当会同省财政、价格行政管理部门定期将正在实施的涉及企业的行政事业性收费、政府性基金、集资项目及其标准列出目录，向社会公布”。

(四)关于投诉和处理问题

非法增加企业负担投诉无门与受理懈怠，是企业治乱减负立法需要解决的另一重点问题。《条例(草案)》第二十三条规定：“对违法增加企业负担的行为，企业应当向县级以上人民政府企业负担监督主管部门或者财政、价格、监察、审计等行政管理部门举报、投诉”。《条例(草案)》第二十四条至第二十七条对投诉的受理及其期限、管辖、办理程序及时限、处理等分别作了明确、具体的规定，以保证投诉渠道畅通，投诉事项及时有效查处。

(五)关于法律责任问题

增加企业负担主要来自行政管理部门，为规范和遏制行政管理部门滥用职权的行为，有必要对行政管理部门及其工作人员的违法责任作出规定。《条例(草案)》第二十九条对行政管理部门及其工作人员违反本条例规定，增加企业负担的行为设置了必要的处罚条款；第三十条对打击报复举报、投诉人或者妨碍查处的行为设置了必要的处罚条款。

另外，《条例(草案)》第三十一条、第三十二条还对企业负担监督主管部门及有关行政管理部门不作为，工作人员玩忽职守、滥用权力设置了必要的处罚条款。

以上说明连同《条例(草案)》，请予审议。