——2005年11月21日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议上

省人民防空办公室主任 倪德斌

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府的委托，向省十届人大常委会第十八次会议报告《湖北省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法(修订草案)，以下简称“实施办法”》的说明，请予审议。

一、实施办法修订的必要性及主要依据人民防空是国防事业的重要组成部分，在国家安全和发展战略全局中，具有重要的地位和作用。特别是在当前国际形势复杂、台湾海峡两岸关系变数增多、加强反台独军事斗争准备的情况下，显得尤为重要。在最近召开的第五次全国人民防空会议上，中共中央、国务院、中央军委要求把人民防空工作作为一项长期而重要的战略任务抓紧抓好。我省地处反“台独”军事斗争一线战区，境内有三峡工程、南水北调中线工程和武汉市等众多重要目标，是敌空袭首选的目标地区之一。我省的武汉、三峡地区是国家防空袭重点地区之一，战略地位十分重要。我省反“台独”军事斗争人防应急准备的任务十分艰巨。因此，必须居安思危，增强忧患意识，加紧做好军事斗争准备，加强人民防空建设，提高城市的整体防护能力。

人民防空法颁布以来，省委、省人大、省政府、省军区高度重视人民防空工作，全省人防建设始终保持了快速发展、全面进步的良好态势。建成了一批人民防空工程，城市的综合防护能力明显增强。人民防空信息化建设快速发展，指挥通信自动化水平显著提高。防空防灾一体化工作稳步推进，人民防空设备设施逐步投入抢险救灾应急救援工作。人民防空为全省的安全和发展发挥了应有的作用。同时，我们也清醒地看到全省人民防空建设还存在一些问题和不足。部分干部群众的人民防空意识比较薄弱，我省人民防空重点防护能力与反“台独”军事斗争人民防空应急准备的需要，特别是与沿海省、市相比，还有较大距离，应当采取积极措施，加强人民防空工作。

人民防空法颁布后，我省于1997年颁布实施了人民防空法办法，作为与人民防空法配套的地方性法规，对促进全省人民防空工作起了重要作用。但随着形势的发展，全省人民防空工作也面临着新的变化：一是党中央、国务院、中央军委对人民防空工作的性质、地位作了新的界定，对做好人民防空工作提出了更高的标准和要求。中共中央、国务院、中央军委作出关于加强人民防空工作的决定(中发〔2001〕9号，以下简称中央《决定》)。省委、省政府、省军区发出了关于贯彻中央《决定》的通知(鄂发〔2002〕7号，以下简称省委《通知》)。党中央、国务院、中央军委先后召开了第四次、第五次全国人民防空会议。省委、省政府、省军区也召开了全省人民防空会议。二是国家和省先后出台了一些有关人民防空工作新的政策规定。国家发展计划委员会、财政部、国家国防动员委员会、建设部先后下发了《关于规范防空地下室建设收费的规定的通知》(计价格〔2000〕474号)、《人民防空工程建设管理规定》(〔2003〕国人防办字第18号)。省物价局、省财政厅、省人防办发出了《湖北省防空地下室易地建设费收费标准及有关问题的通知》(鄂价费字〔2004〕206号)。对人民防空工程建设等问题作出了新的规定。三是国家和省确定了一批新的人民防空重点城市。全省人民防空重点城市已由当时的10个增加到61个。此外，原实施办法的有些规定过于原则，各地在实际执行中反映，操作上有一定难度。鉴于全省人民防空建设的迫切需要，并基于以上考虑，抓紧对实施办法进行修订完善是十分必要的。

二、实施办法修订草案几个主要问题的说明

实施办法修订草案结合湖北实际，借鉴浙江、江西等省修订人民防空法实施办法的有益做法，对原来的实施办法进一步修改完善。修订主要涉及四个方面的内容：

(一)关于人民防空工程建设

为了加快我省人民防空工程建设的步伐，使人民防空重点城市的人民防空工程人均面积达到国家的要求，逐步缩小与先进省市的差距，修订草案突出“以建为主”的原则，对原实施办法在人民防空工程建设方面条款作了较大修订，将中央、省委文件和国家有关规定以地方立法的形式加以确定，对原实施办法补充、完善和具体化。

制定人民防空建设规划。中央《决定》要求：县级以上人民政府要把人民防空工程建设纳入城市总体建设规划。省委《通知》要求：县级以上人民政府要把人民防空工程建设纳入城市总体建设规划。在编制城市规划时要有人民防空部门参加，城市建设总体规划要有人民防空建设的内容。为推动人防建设法制化、规范化，以提高城市综合防护能力，修订草案规定：人民防空工程建设和防空警报系统建设规划，由县以上人民防空主管部门会同有关部门制定，报经本级人民政府批准纳入城市总体规划并组织实施。

进一步明确人防工程建设标准和加强“源头”把关。〔2003〕国人防办字第18号文，具体规定了结合民用建筑修建防空地下室的建设标准，并对防空地下室建设的“源头”把关审核程序、防空地下室质量监督管理、竣工验收备案等也作了明确规定。修订草案依据国家规定，对原实施办法规定的建设标准进行了调整，对相关部门和民用建筑投资建设主体应当依法履行的义务予以明确。要求规划建设部门对防空地下室建设实施“源头”把关的规定，原实施办法已写进法条，中央《决定》也对这个问题作了规定。此次修订未作变动。

进一步推进防空地下室易地建设。中央《决定》明确，确因地质条件限制不能修建防空地下室的项目，由人民防空主管部门审核批准后，按规定缴纳易地建设费。计价格〔2000〕474号文明确规定了防空地下室易地建设的条件。〔2003〕国人防办字第18号文规定，按照规定应修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门统一就近易地修建。鄂价费字〔2004〕206号文就湖北省防空地下室易地建设费收费标准及有关部门作了规定。依据上述规定，为了加强对防空地下室建设的管理，对原实施办法第十条进行了修订，规定了防空地下室建设审批以及易地建设的审批标准和条件。为了保证防空地下室建设资金，按国家、省的有关规定，修订草案明确，依法收取的人民防空工程易地建设费，纳入财政预算管理，专项用于人民防空建设，不得平调、挪用、截留。财政审计部门应当予以监督、检查。除国家规定的减免项目外，任何部门和个人不得批准免建防空地下室和减免人民防空工程易地建设费。对拒不缴纳或补缴易地建设费的，加收滞纳金。

(二)关于发挥人民防空设备设施和群众防空组织的作用，使其参与城市平时抢险救灾、应急救援工作中央《决定》要求，各级人民政府要充分发挥人民防空指挥，通信警报系统和群众防空组织的作用，使其积极参与城市平时的抢险救灾、应急救援工作，大力推进人民防空整体平战结合，逐步与国际民防接轨。经省政府、省军区批准，我省2004年在黄石市开展“防空防灾一体化”工作试点，取得了较好的效果。上海、江苏、辽宁等省市人民防空已率先逐步向民防过渡。开展“防空防灾一体化”也是世界各国的通行做法。据此，修订草案规定，充分发挥人民防空设备设施和群众防空组织的作用，在平时经济建设和抢险救灾应急救援等项工作中，凡适合利用人民防空设备设施的应注重利用，凡适合群众防空组织参与的应让其承担相应义务。

(三)关于人民防空工程产权及相关管理目前，所有的人民防空工程都未正式确认产权，也未制发产权证书。这个问题在一定程度上成为制约人防工程建设的“瓶颈”，影响人防建设与经济建设的协调发展。中央《决定》指出：“改革人民防空投资办法，实现投资主体多元化和投资来源多渠道。面向社会广泛吸收资金，发展人民防空事业。”“要研究制定人民防空国有资产使用和管理办法，明晰人民防空设备设施的产权，实行产权与使用权、经营权的分离，把使用权、经营权推向市场，有偿出租、转让，为经济建设服务。”社会各方对此反映强烈，吁请解决这一问题。一些兄弟省市已经作了有益探索。为吸纳社会资金多渠道融资，加快我省人民防空工程建设步伐，修订草案规定，人民防空工程按照“谁投资、谁所有”的原则确认产权，实行人民防空工程产权登记发证制度。人民防空工程产权登记管理办法由省人民政府制定。

(四)关于法律责任为规范人民防空主管部门的执法行为，维护法律的严肃性，针对我省实施办法实际操作中存在的问题，修订草案在人民防空法规定的处罚范围及幅度内，作了进一步细化规定。人民防空法第四十八条对应当修建而不修建防空地下室的，第四十九条对七种违法行为，都作出了行政处罚的原则规定。在实际操作中，行政执法人员自由裁量权过大，难以做到公平、公正。为规范行政处罚行为，修订草案在人民防空法规定的处罚幅度和标准内，对第四十八条、第四十九条的规定予以细化，规范了处罚事项和处罚标准。

我省有的地方擅自批准免建防空地下室、擅自批准减免防空地下室易地建设费，严重影响了人防事业的发展。省委《通知》规定，任何单位和个人都不能擅自批准免建防空地下室，不能擅自批准减免防空地下室易地建设费。对严重违反人民防空法规的行为，要严肃追究行政责任和法律责任。根据上述精神，修订草案规定：国家机关及其工作人员违反本办法规定，擅自批准免建防空地下室和减免人民防空工程易地建设费以及违反本办法第十二条的规定擅自办理相关发证手续的，由行政监察机关及有关主管部门对有关人员给予行政处分。

根据行政复议法和行政诉讼法的有关规定，为使人民防空行政执法工作能够全面接受社会监督，严格依法行政，保护当事人的合法权益。修订草案规定，当事人对人民防空主管部门作出的行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人在法定期限内既不申请行政复议也不提起行政诉讼，逾期又不履行行政处罚决定的，作出处罚决定的人民防空主管部门可以申请人民法院强制执行。

以上说明，请予审议。